Фонд инноваций и экономических технологий "Содействие - XXI век"

Научно-исследовательский отчет

Разработка и мониторинг региональной политики в области государственных закупок

г. Ростов-на-Дону

2001 г.

СОДЕРЖАНИЕ

СОДЕРЖАНИЕ.. 2

1. Мониторинг механизмов и институциональных условий проведения конкурсных торгов в регионе. 3

1.1. Состояние и масштабы системы государственных и муниципальных закупок в регионе. 3

1.2. Институционально-правовое регулирование госзакупок в регионе. 9

1.3. Теоретические основы анализа институциональной организации рынка государственных закупок 10

2. Анализ факторов, снижающих эффективность конкурсных торгов. 27

Вставка №1. Парадокс организатора. 33

Вставка №2. Теневые механизмы торгов. 37

3. Рекомендации органам государственного и муниципального управления по совершенствованию законодательства и процедур в области госзакупок. 39

Приложение 1. 42

Типичные ошибки и нарушения, допускаемые заказчиком при проведении и организации закупок на конкурсной основе

Приложение 2. 49

Проект областного закона "О закупках продукции (товаров, работ, услуг) для государственных нужд Ростовской области"

Приложение 3. 106

Анализ результатов анкетирования заказчиков и поставщиков,

проводимого в августе 2000 г. - марте 2001 г.

Приложение 4. 106

Статистические данные

1. Мониторинг механизмов и институциональных условий проведения конкурсных торгов в регионе

1.1. Состояние и масштабы системы государственных и муниципальных закупок в регионе

Развитие системы государственных и муниципальных закупок в современной России осуществляется в процессе отхода от директивного, безальтернативного размещения государственного заказа, предполагающего одновременное практическое освоение и развитие механизма конкурсных торгов. При этом осуществляемая реформа государственных закупок не может рассматриваться вне контекста всей совокупности современных социально-экономических преобразований, происходящих в нашей стране. Подобные преобразования направлены не только на всемерное стимулирование и укрепление рыночных институтов координации экономической деятельности субъектов хозяйствования, но и на повышение эффективности функционирования механизма и аппарата государственной власти. Последняя выполняет в смешанной экономике две главные функции: во-первых, осуществляет комплекс мероприятий, направленных на поддержание функционирования основных социально-экономических институтов общества (денежно-кредитная, антимонопольная, антиинфляционная политика, политика занятости и т. д.). Во-вторых, государство аккумулирует посредством бюджетной системы определённые денежные ресурсы с целью последующего финансирования государственных расходов, предполагающих в том числе закупку товаров, работ и услуг для выполнения присущих государству функций и для жизнеобеспечения самих органов государственной власти, что и формирует сферу государственных закупок.

Торги в полной мере дают возможность на деле реализовать основное условие свободного рынка - добросовестную конкуренцию. Конкуренция, в свою очередь, позволяет сделать объективный выбор для государственного или муниципального заказчика, что кроме экономии бюджетных средств способствует устранению коррупции. Недаром важнейшим принципом проведения торгов является открытость. Это один из случаев, когда мы перенимаем действительно лучший мировой опыт и возрождаем отечественные дореволюционные традиции проведения конкурсов.

На территории Ростовской области продолжает активно развиваться процесс размещения получателями бюджетных средств и средств внебюджетных фондов области заказов на поставку товаров, работ и услуг на конкурсной основе.

В 2000 году было осуществлено 78556 торгов (конкурсов) и других способов закупок продукции для государственных и муниципальных нужд.

Результаты проведения конкурсов и других способов закупки товаров, работ и услуг в 2000 г. в сравнении с итогами 1999 года изложены в таблице 1:

Таблица 1

Результаты проведения конкурсов и других способов закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд в Ростовской области в 2000 году в сравнении с итогами 1999 года

Приведенные цифры свидетельствуют о динамичном развитии рынка государственных закупок, что обусловливает формирование спроса на информацию и аналитику, которая будет способствовать снижению трансакционных издержек участия в конкурсах как для поставщиков, так и для государственных и муниципальных заказчиков.

Дальнейшее развитие рынка государственных закупок должно сопровождаться увеличением их эффективности. Однако в каждом случае необходимо делать различия, о какой эффективности идет речь: об общественной (Парето-эффективность), эффективности расходования бюджетных средств, эффективности поддержки региональных поставщиков, или эффективности (неэффективности) "рынка отката" при заключении государственных контрактов.

К сожалению, согласно статистическим данным, доля открытых конкурсов в Ростовской области в 2000 г. составила всего 1,8%, в то время как способ котировок насчитывает 73,2% от всех закупок, и это, не смотря на то, что на открытых торгах стоимость заключенных контрактов была снижена на 6,2%, а с использованием котировок - только на 1,2%. Значительное число закупок способом котировок может объясняться объемами контрактов, не превышающими 2500 минимальных размеров оплаты труда и массовым получением разрешений в администрации области на более высокие объемы закупок.

В целях совершенствования системы расходования бюджетных средств и повышения эффективности закупок товаров, работ и услуг для нужд государственных заказчиков области в 2001 году вводится порядок формирования и организации размещения объединенного государственного регионального заказа для нужд Ростовской области. Объединенный государственный региональный заказ представляет собой совокупность государственных контрактов на поставку товаров, работ и услуг, заключенных в установленном порядке за счет средств областного бюджета и внебюджетных фондов.

В основе его формирования лежит проект утверждаемого на законодательном собрании области закона об областном бюджете на предстоящий финансовый год, бюджетные росписи получателей бюджетных средств, законы о соответствующих бюджетных фондах и прогноз по объемам закупки товаров, работ и услуг для нужд региона.

Объединенный государственный региональный заказ распространяется на закупки однотипной продукции, под которой понимается товар (работа, услуга) определенного наименования и качества, на который имеется обеспеченный финансовыми ресурсами спрос одновременно не менее чем двух государственных заказчиков.

Заказчиком на поставки товаров работ и услуг по объединенному государственному региональному заказу выступает Администрация Ростовской области в лице Межведомственной конкурсной комиссии по размещению объединенного государственного регионального заказа при администрации Ростовской области. Состав межведомственной комиссии формируется из ответственных работников Администрации, специалистов в области государственных закупок, а также представителей государственных заказчиков области, в интересах которых проводятся объединенные конкурсы. В функции межведомственной конкурсной комиссии входит:

- организация, координация и контроль работы по размещению объединенного государственного регионального заказа;

- принятие решений о проведении конкурсов;

- утверждение графиков проведения конкурсов по размещению объединенного государственного заказа;

- подведение итогов работы по размещению объединенного государственного заказа;

- формирование и утверждение состава специализированных подкомиссий по размещению заказов на поставки однотипных видов продукции для государственных нужд региона;

- определения вида конкурсов;

- привлечение к работе комиссии, в случае необходимости консультантов для подготовки конкурсной документации и экспертной оценки конкурсных заявок поставщиков при определении победителя конкурса. В 2001 году объединенные конкурсы проводятся по шести видам однотипной продукции: продукция угольной промышленности (уголь), продукция машиностроения (автомобили легковые, автобусы, спец. автотранспорт, медицинское оборудование), продукция перерабатывающей промышленности (масло растительное, сахар, крупа, макаронные изделия), продукция легкой промышленности (постельные принадлежности, обмундирование), потребительские товары (оргтехника, сложнобытовая техника, мебель, приборы учета коммунальных услуг), другие направления (санаторно-курортные путевки).

Для непосредственной организации проведения торгов по объединенному государственному региональному заказу был создан Областной центр организации конкурсных торгов, осуществляющий подготовку и организацию проведения конкурсов.

1.2. Институционально-правовое регулирование госзакупок в регионе

Проведённый анализ показал, что в настоящее время при закупках на средства областного бюджета фактически действуют положения президентского Указа № 305 от 8 апреля 1997 г.1 - документа, выход которого в своё время заложил основы системы конкурсных закупок в России - это подтверждает Постановление Главы Администрации Ростовской области № 268 от 15.07.98 "Об организации закупки товаров, работ и услуг на территории Ростовской области для государственных нужд". Такое положение находится в полном соответствии с действующим российским законодательством, поскольку принятое письмом Министра экономики № 2277-П от 31.05.99г. "О ходе реализации Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305" состояние дел разграничивает действие Закона № 97-ФЗ (от 06.05.99)2 и упомянутого Указа. Действие Закона регламентирует проведение закупок на средства федерального бюджета, в то время как Указ определяет порядок производимых закупок на уровне региональных бюджетов, а также рекомендован муниципальным органам власти в процессе закупок за счёт средств муниципальных бюджетов.

Большинство городов Ростовской области (Новочеркасск, Шахты, Таганрог и др.) своими нормативно-законодательными актами закрепили выше обозначенный порядок регламентации производимых закупок. Однако иная ситуация сложилась в административном центре Ростовской области - г. Ростове-на-Дону. Здесь в прошлом году (28.07.2000 г.) было принято Постановление Мэра № 1992 "Об утверждении "Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд". Анализ его содержания показал, что основная его часть (пять из восьми глав) составлена на базе принятого ранее Закона № 97-ФЗ. Кроме того, настоящее постановление предусматривало возможность закупки продукции методом котировок и с помощью закупки у единственного источника - притом, что указанные способы закупок не предусмотрены Законом № 97-ФЗ.

Основная проблема заключается в том, что содержание Закона 97-ФЗ и Указа № 305 и соответственно областного и городского законодательства в области госзакупок имеет сильные расхождения. Это касается таких вопросов как сроки проведения конкурсов, допустимые способы закупок, содержания конкурсной документации и многих других. В настоящее время руководство исполнительной власти области предпринимает шаги по приведению собственного законодательства, а также законодательства муниципальных образований области в соответствие с российским законодательством. Поэтому следует в скором времени ожидать выхода нового городского постановления, регламентирующего проведение закупок в г. Ростове-на-Дону в соответствии с положениями Указа № 305.

1.3. Теоретические основы анализа институциональной организации рынка государственных закупок

С точки зрения экономической теории государственные закупки тесно связаны со следующими проблемами:

1) Эффективностью обменов, что зависит от конкурентности того или иного рынка, величины трансакционных издержек

2) Состоянием институциональной инфраструктуры как микро-, так и на мезо- уровнях.

3) Управлением контрактными отношениями и проблемами оппортунистического поведения

4) Коррупции в органах, отвечающих за выполнение государственных и муниципальных закупок.

Для дальнейшего анализа институциональной организации рынка государственных закупок необходимо четко определить основные понятия, которые используются в рамках современного неоинституционализма. Такими понятиями являются институты, правила, трансакции, соглашения, институциональная структура, или институциональная среда.

В настоящее время в рамках современного институционализма наиболее распространенной является трактовка институтов Дугласа Норта: Институты это правила, механизмы, обеспечивающие их выполнение, и нормы поведения, которые структурируют повторяющиеся взаимодействия между людьми[1][1].

В последнее время в рамках "новой институциональной экономики", видным представителем которой является Оливер Уильямсон, сформировалась отличная от представленной ранее, точка зрения на экономическую природу института. Согласно Уильямсону институты рассматриваются как механизмы управления контрактными отношениями. Поэтому важнейшими экономическими институтами являются фирмы, рынки и отношенческая контрактация[2][2]. Такой подход концентрирует основное внимание на уровне опосредуемых институтами отдельных трансакций и проблеме их минимизации.

Чтобы избежать согласования множества внешних факторов, влияющих на успех и на саму возможность принятия того или иного решения, в рамках экономического и социального порядков вырабатываются схемы или алгоритмы поведения, являющегося при данных условиях наиболее эффективным. Эти схемы и алгоритмы или матрицы поведения индивидов есть ни что иное, как институты.

Очевидно, что институты неоднородны. Их можно разбить на две большие группы - неформальные и формальные. Неформальные институты возникают из информации, передаваемой посредством социальных механизмов, и в большинстве случаев, являются той частью наследия, которое называется культурой. Неформальные правила имели решающее значение в тот период человеческой истории, когда отношения между людьми не регулировались формальными (писаными) законами. Неформальные институты (ограничения) пронизывают и всю современную экономику. Возникая как средство координации устойчиво повторяющихся форм человеческого взаимодействия, неформальные ограничения являются:

1) продолжением, развитием и модификацией формальных правил;

2) социально санкционированными нормами поведения;

3) внутренними, обязательными для выполнения стандартами поведения.[3][3]

Формальные ограничения, правила и институты возникают, как правило, на базе уже существующих неформальных правил и механизмов, обеспечивающих их выполнение. В структуре формальных институтов выделяются:

1) политические институты;

2) экономические институты;

3) системы контрактации (способы и порядок заключения контрактов, регулируемые правовыми нормами и законами).

Пра­вила общепризнанных и защищенных предписаний, которые запрещают или разрешают определенные виды действий одного индивида (или группы людей) при взаимодействии их с другими людьми или группами.

Правила, конституирующие институт, имеют смысл только тогда, когда они применяются более чем к одному человеку. С этой точки зрения любой институт - это набор определенных правил, тогда как правила - не всегда институт. Вот почему отде­ление одной категории от другой обосновано.

Правила могут находиться в отношении соподчиненности, т.к. один тип правил изменить проще, чем другой. Правила, непосредственно определяющие альтернативы для формулировки других правил и под­дающиеся изменению с большими издержками, являются гло­бальными. Они формируют институциональную среду. В свою очередь, глобальные правила состоят из конституционных, или политических, и экономических. К локальным правилам относят­ся двух- и многосторонние контракты, которые заключаются ме­жду отдельными экономическими агентами.

1) Конституционные правила. Они устанавливают иерархическую структуру государства, это в первую очередь относится к конституционным правилам. Также данные правила определяют порядок принятия решений, что существенно влияет на результат голосования. Такие правила в явной форме фиксируют, как осуществляется контроль за перечнем вопросов, подлежащих обсуждению и разрешению. 2) Экономические правила. Экономическими называются правила, определяющие воз­можные формы организации хозяйственной деятельности, в рам­ках которой отдельные индивиды или группы кооперируются друг с другом или вступают в конкурентные отношения. Например, к экономическим правилам можно отнести нормативные акты, определяющие порядок и способы осуществления государственных закупок. 3) Контракты. Контракты следует рассматривать как правила, структури­рующие во времени и пространстве отношения между двумя (и более) экономическими агентами на основе спецификации обме­ниваемых прав и обязательств в соответствии с достигнутым между ними соглашением. В принципе все правила могут быть ин­терпретированы как контракты. Но и в этом случае пришлось бы выделить несколько уровней, на которых они возникают[4][4].

Переход с эмпирического на теоретический уровень в любой науке начинается с классификации исследуемых элементов. Поэтому исследование институтов, как и других сложных экономических явлений, должно начинаться с их классификации. Вначале рассмотрим типологию институтов в зависимости от их функциональной роли в экономике[5][5]. Такая классификация включает два типа институтов: системные (или внешние) и локально-организационные (внутренние). К локально-организационным в контексте данного исследования можно отнести соглашения.

По нашему мнению, системными являются институты, определяющие тип экономического порядка, т.е. доминирующий тип экономической системы. Этими институтами устанавливаются основные правила хозяйственной деятельности, поэтому они включают не только чисто экономические правила и нормы, но также политические и этические, без которых невозможно эффективное функционирование всей экономической системы. Примером системных институтов могут служить институты, специфицирующие и защищающие права собственности, определяющие порядок принятия и изменения экономических решений, нормы хозяйственной этики[6][6] и т. д.

Локально-организационными являются институты, структурирующие взаимодействия, связанные с заключением сделок как на открытом рынке, так и внутри организационных структур. Такие институты, как, например, фондовые и товарные биржи, банки, специализированные центры по организации госзакупок, не только делают возможными сделки между различными экономическими субъектами, но и снижают степень неопределенности и риска, способствуют снижению трансакционных издержек. Функционирование подобных институтов сопряжено с деятельностью связанных с ними организаций, что создает дихотомию.

Институциональная инфраструктура рынка госзакупок не существовала при прежней плановой системе хозяйствования, поэтому формирование новых институциональных условий для эффективного функционирования такого рынка тесно связано с проблемой институциональных изменений. Можно выделить два типа институциональных изменений: эндогенные и экзогенные. Эндогенными, по нашему мнению, являются такие трансформации институциональной структуры экономики, которые осуществляются путем эволюционного изменения существующих правил и норм, составляющих основу институтов.

В свою очередь, экзогенные институциональные изменения являются по своей природе более радикальными и чаще всего проявляются при импорте институтов. Импорт институтов возможен только тогда, когда вектор развития имеющихся "отечественных" институтов совпадает или, по крайней мере, не противоречит требованиям сознательно внедряемых институтов[7][7]. Процесс формирования институтов рынка государственных и муниципальных закупок, также можно частично отнести к импорту институтов, заимствованных у развитых стран, у которых такие институты формировались эволюционно в течении длительных временных интервалов.

Экзогенные институциональные изменения осуществляются и в том случае, когда институты конструируются на основании мыслительных конструкций, идеологий и теоретических построений, которые нигде не существовали на практике. Примером этому может служить конструирование нового общества и новой экономики после Октябрьской революции в России 1917 года, а также обратный процесс формирования рыночных институтов с 1991 года.

Исследование институциональных изменений не может вестись без пересмотра ортодоксальной модели "экономического человека". В институциональной экономике как базовые поведенческие предпосылки используются понятия ограниченной рациональности и оппортунизма, тем самым значительно расширяя рамки привычной в неоклассической школе модели "экономического человека", в которой индивид рассматривается как "изобретательный, оценивающий, максимизирующий человек"[8][8].

"Ограниченная рациональность" - познавательная предпосылка, которая принята в экономической теории трансакционных издержек. Это полусильная форма рациональности, которая предполагает, что субъекты в экономике стремятся действовать рационально, но в действительности обладают этой способностью лишь в ограниченной степени"[9][9]. Концепция ограниченной рациональности служит стимулом к исследованию институтов. Следовательно, принятие этой предпосылки расширяет круг проблем, входящих в предмет экономической науки.

Использование предпосылки ограниченной рациональности в экономическом анализе позволяет исследовать такой экономический феномен, как ухудшающий отбор. Механизм функционирования этого явления может служить полезной аналогией при изучении институциональных изменений в экономике.

Следствием ограниченной рациональности является наличие частичной информации у агента во время переговоров, в ходе которых вырабатываются условия контракта. Это делает невозможным функционирование рынков обычного типа в тех случаях, когда издержки оказания услуг зависят от тех характеристик покупателя услуг, которые известны лишь ему самому, или когда выгодность покупки зависит от аналогичных характеристик продавца.

Термин "ухудшающий отбор" возник в страховом деле[10][10]. Совокупность покупателей стра­ховых полисов формируется не путем произвольной выборки из населения, а как группа людей, располагающих частной информацией относи­тельно своего положения, которая позволяет им считать весьма вероятным получение по данному полису выплат в размере выше среднего. Например, если страховая компания выпускает полисы индивидуального медицинского страхования, гарантирующие покрытие расходов на медицинское обслужива­ние в связи с беременностью и родами, можно сделать очевидный вывод о том, что среди покупателей таких полисов непропорционально большую долю со­ставят женщины, планирующие в ближайшем будущем обзавестись детьми. Их планы представляют собой частную информацию, они являются ненаблюдаемой характеристикой покупателей данных полисов, которая оказывает существенное влияние на уровень издержек страхования. Страхование полной оплаты расходов по беременности и родам вызывает настолько интенсивный ухудшающий отбор, что в США, где большинство систем медицинского стра­хования организуется частными фирмами, такой вид страхования больше не практикуется[11][11].

Таким образом, ухудшающий отбор характеризуется неблагоприятными свойствами внешней среды, выделяющими в ней, как потенциальных партнеров, тех экономических агентов, которые выступают наименее желательными для рассматриваемого субъекта. Это является результатом скрытых для экономического агента характеристик благ[12][12].

Примером ухудшающего отбора может служить "парадокс организатора"[13][13].

Для минимизации отрицательных эффектов ухудшающего отбора экономические организации заменяют ценовой (рыночный) способ координации рационированием. Например, этим объясняется тот факт, что при плохой конъюнктуре фирмы предпочитают прибегать к увольнениям, а не понижать заработную плату работников[14][14]. При снижении заработной платы непропорционально велика вероятность добровольного увольнения самых лучших работников, которым легче, чем остальным подыскать себе другую, лучше оплачиваемую работу.

Как уже отмечалось, институты также проходят отбор в результате действия метаконкуренции, т.е. конкуренции институтов. Только в отличие от обычных рынков, где формируются рыночные цены, которые детерминируют оптимальные пропорции производства, на институциональном рынке происходит отбор институтов в зависимости от их способности охватывать наибольшее количество взаимодействий рыночных агентов при сравнительно низком уровне трансакционных издержек. Но это верно только для "конкурентного" институционального рынка.

Деление институтов на системные и локально-организационные позволяет углубить анализ институционального равновесия. Институциональные "рынки" приведенных выше двух типов институтов формируются и функционируют раздельно. Это не означает, что формирование системных институтов не оказывает влияния на функционирование и отбор локально-организационных институтов и наоборот. Их взаимодействие по аналогии можно сравнить с благами высшего и низших порядков у К. Менгера[15][15]. Следовательно, системные институты являются благами высшего порядка, а локально-организационные - низшего.

Спрос на институты предъявляют индивиды, группы или общество в целом, так как общественные или групповые затраты по созданию и существованию института должны быть меньше затрат, возникающих при его отсутствии. Величина трансакционных издержек становится не только количественным показателем степени несовершенства рынков, но и количественным выражением издержек отсутствия института[16][16]. Поэтому, чем выше величина трансакционных издержек, тем выше спрос на институциональное регулирование, которое дополняет и даже заменяет рыночное.

Например, в условиях переходной экономики общественное предложение в зависимости от типа института может быть представлено государством либо самой экономической системой, но с эволюционным механизмом развития. Поэтому общественное предложение институтов может быть выражено через издержки по их созданию и функционированию[17][17]. Равновесной ценой института будут издержки коллективного действия или совокупные издержки институциональных затрат. Именно величина таких издержек обусловливает количество индивидов, которые включены в сферу действия такого института[18][18].

Исходя из такого механизма функционирования рынка институтов, результаты проведения политики, направленной экономию бюджетных средств посредством осуществления процедур конкурсного размещения государственного заказа, в том числе и объединенного государственного регионального заказа, должны соотноситься с совокупными затратами на ее осуществление.

Не все меры государственной политики развитых стран могут быть применены в условиях переходной экономики. Политика государства в переходной экономике должна быть в первую очередь направлена на создание условий для становления институтов и, следовательно, эффективной институциональной структуры.

На наш взгляд, можно предложить два подхода к анализу государственной политики в рамках институциональной исследовательской программы - экзогенный и эндогенный.

Согласно экзогенному подходу к исследованию государственной экономической политики основное внимание уделяется положительной (легко наблюдаемой) внешней зависимости между определенными мерами и происходящими экономическими процессами, причем, связь между инструментами и результатами проводимой политики строго казуальная. Такой подход не предусматривает специального анализа внутренних механизмов функционирования системы, на которую направлено воздействие, а также их изменение.

Согласно эндогенному подходу, наоборот, особый акцент делается на изменении в результате проведения мер государственной экономической политики ценностных установок и механизмов взаимодействия субъектов системы, на которую направлено воздействие такой политики. Тем самым успех применяемых экономических инструментов зависит от согласованности векторов экономической политики и внутренних (институциональных) изменений в обществе, которые ею генерируются в процессе функционирования хозяйственного механизма.

Институты регулируют доступ к законному использованию редких и ценных ресурсов, а также определяют принципы этого доступа. Они определяют, в чем состоят и каким образом должны воплощаться в жизнь те или иные интересы, учитывая тот факт, что сама редкость этих ресурсов, обусловливающая трудность доступа к ним, составляет основу для соперничества и даже конфликтов в борьбе за обладание ими. Институты регулируют (структурируют и закрепляют как общественно признанные практики[19][19]) подобную борьбу различных интересов. Они определяют правила игры, а также цели, которые в этой игре могут быть достигнуты, но не ходы, которые игроки должны делать в течение игры, оставаясь в рамках институционально определенного пространства возможностей, выбора и стимулов. Институты определяют способы, с помощью которых вызванный нехваткой ресурсов конфликт может быть смягчен и разрешен[20][20].

Проблема коллективных действий должна решаться таким образом, чтобы ни одна значительная группа субъектов, стремящихся к получению преимуществ, не смогла нанести ущерб позициям того или иного института своими произвольными действиями или стремлением к краткосрочной выгоде, грозящей значительно более существенными потерями долгосрочного характера[21][21].

Функционирование институтов определяется родом их деятельности, культурными традициями и многими другими факторами, в числе которых эффективность является далеко не определяющим параметром. Перемены чаще происходят с ними потому, что меняются те ценности, которые обусловливают их существование, или они сами становятся несовместимыми с другими ценностями и институтами, но никак не по соображениям эффективности[22][22]. В связи с этим рациональным представляется создание моральных кодексов (свода писанных и несписанных правил) для участников конкурсных торгов. Причем эффективность таких моральных норм будет зависеть от внутригрупповой мотивации (как у государственных заказчиков так и у поставщиков для их выполнения), которая обусловлена материальной выгодой от следования им.

В современной западной политической экономии часто используется инженерный подход к институтам[23][23], согласно которому, институты должны оцениваться с позиций результативности и обеспечивать повышение эффективности не только действия как такового, но и институциональной структуры (прав собственности, правил контрактации, отношений в промышленной организации, хозяйственного и, в частности, законодательства в сфере государственных закупок и т. д.), в которой данное действие осуществляется. По мере того, как институты внедряют или усваивают более эффективные методы работы (оцениваемые обычно с точки зрения трансакционных издержек), их следует преобразовывать с тем, чтобы максимизировать эффективность их деятельности и тем самым обеспечивать повышение благосостояния.

Проведение глубоких институциональных преобразований требует также перестройки всего государственного механизма, причем, государство при этом сохраняет за собой функции основного институционального инноватора. Но сильная власть государства может быть хищнической, ориентированной на интересы малочисленной правящей элиты. Такая власть не борется с коррупцией, а лишь регулирует ее, заботясь о том, чтобы "брали по чину". Такая власть препятствует выявлению общественных предпочтений и более всего озабочена сокращением сферы своего влияния. Необходимо не "сильное", а "эффективное" государство. Эффективность означает развитие и поддержание механизмов выявления и интеграции общественных предпочтений, ориентацию на цели, разделяемые обществом, и способность их достижения. Эффективная власть осознает ограниченность своих возможностей и готова делегировать свои полномочия агентам, способным реализовать их с большей отдачей, нежели центр.

Крупные реформы проводятся правительствами, и поэтому роль государства в период реформ неизбежно возрастает. Этот тезис справедлив и в том случае, когда реформы направлены на децентрализацию управления и, следовательно, в конечном итоге, на снижение роли государства. Инициируя реформы, государство получает возможность влиять на судьбы людей и манипулировать ценностями в гораздо большей мере, нежели в стационарном режиме. Отсюда следует, что экономической реформе должны предшествовать и сопутствовать усилия по повышению эффективности государственного управления[24][24].

Меры государственного регулирования экономики, включая и институциональные инновации, должны согласовываться не только с теоретическими моделями, "экономической целесообразностью", но и возможностями государства по их реализации. Введение норм и правил экономического поведения без соответствующих механизмов контроля способствует созданию контрправил, которые будут формироваться спонтанно. В такой институциональной среде спонтанно возникают неформальные институты, регулирующие экономическое поведение, для изменения которых недостаточно инженерии новых формальных институтов.

Довольно трудно установить строгую причинно-следственную связь между изменениями механизмов осуществления государственных заказов и формированием новых институциональных структур. Это свидетельствует о сложности данных социально-экономических взаимодействий. Если придерживаться эндогенной концепции институциональных изменений, то трансформацию институциональной структуры. Наоборот, согласно экзогенной концепции, внедрение институциональных инноваций детерминирует изменения пропорций в распределении выгод и издержек между субъектами рынка. Выявить реализацию приведенных двух алгоритмов институциональных изменений возможно при анализе влияния деятельности групп с особыми интересами, направленной на институциональное закрепление способов размещения и получения государственных заказов.

Как уже отмечалось выше, концепция экзогенных институциональных изменений предполагает, что внедрение институциональных инноваций детерминирует изменение пропорций в распределении выгод и издержек среди участников рынка. Для выявления механизма реализации этого явления в экономической практике необходимо определить состав институциональных инноваторов, их мотивы, а также охарактеризовать выгоды от осуществляемых действий.

В условиях государственной монополии на осуществления насилия функции институционального инноватора могут брать на себя группы с особыми интересами при условии наличия у них избирательных стимулов. Такими группами в современной экономике выступают элиты.

Внедрение институциональной инновации группой специальных интересов, той или иной политической элитой, почти всегда предполагает получение каких-либо выгод и осуществляется с этой целью. Часто такие выгоды связаны с процессами распределения собственности, а, следовательно, и доходов. Такие действия являются стратегической формой влияния на "институциональный рынок", что означает получение одной из групп специальных интересов распределительных преимуществ. Такой тип поведения получил название рентоориентированного[25][25].

Как видно из вышесказанного, институты представляют собой матрицы поведения относительно запрещенных и разрешенных действий, связанных с использованием экономических ресурсов. Обычно их разделяю на два блока: институты, образующие экзогенную институциональную структуру (среду), и институты, формирующие институциональные соглашения. Соглашение[26][26] - регулярность R в поведении группы индивидов P в часто возникающей ситуации S, если выполняются шесть следующих условий:

1) каждый подчиняется R;

2) каждый думает, что все другие подчиняются R;

3) вера в то, что другие выполняют предписание R, является для индивида главным стимулом тоже его выполнять;

4) каждый предпочитает полное соответствие R соответствию частичному;

5) R не является единственной регулярностью удовлетворяющей условиям 4 и 5;

6) условия с 1-го по 5-е являются общеизвестными.

В контексте нашего исследования под соглашениями мы будем понимать контрактные отношения между субъектами государственных и муниципальных закупок.

Мягкость и несформированность институциональной структуры, включающей системные институты, выдвигает на первый план в деле минимизации трансакционных издержек соглашения. Соглашения имеют более приближенный и персонифицированный характер, чем системные институты, поэтому они легче приспосабливаются к нестабильным экономическим условиям, а также видоизменяются за сравнительно небольшие промежутки времени. Тем самым субъекты рынка государственных закупок достигают лучших (с точки зрения трансакционных издержек) условий адоптации к несовершенным институциональным структурам или вернее институциональным провалом. Примером такого соглашения является объединение регионального заказа по важнейшим позициям закупок. Это представляет собой противоположность тенденции "раздробления" государственных заказов для "вывода их" из зоны открытых конкурсов в зону котировок. Напротив, соглашения об объединенном региональном заказе может быть выгодно не только заказчикам, но и поставщикам. Этому существуют следующие доводы относительно заказчиков:

- обеспечивается экономия бюджетных средств за счет увеличения объемов закупаемой продукции, а, следовательно, и оптовых скидок, например, при завершении строительства Музыкального театра в г. Ростове-на-Дону проведенный конкурс на одежду сцены позволил сэкономить 30 % отведенных на эти цели средств за счет привлечения московских и санкт-петербургских фирм;

- происходит экономия средств за счет специализации закупочных операций, например, объединения заказа ряда министерств Ростовской области в рамках регионального заказа. Это позволило закупить 120 тыс. т. угля по более низкой цене, чем у производителей (Ростовуголь, Гуковуголь) в связи с приобретением посредниками угля по бартеру;

- упрощается процедура контроля за выполнением требований законодательства к проведению открытых конкурсных торгов

и относительно поставщиков:

- возникает большая информационная прозрачность.

Однако внедрение такой системы имеет и отрицательные стороны, как для заказчиков, так и для поставщиков. Для первых, например, увеличивается соблазн для оппортунистического поведения и получения значительного "отката", для вторых закрывает доступ для участия в торгах для относительно мелких фирм. Особенно это проявилось при размещении регионального заказа, когда укрупнение объемов привело к отсечению от госзакупок ряда мелких, например, компьютерных фирм.

2. Анализ факторов, снижающих эффективность конкурсных торгов

Для формирования действенных мер региональной политики на рынке государственных закупок необходимо выделить недостатки, снижающие эффективность закупок, а также причины такого положения дел. Среди основных недостатков можно выделить:

1) неудовлетворительная структура закупок, с преобладанием в ней закупок у единственного источника и методом котировок, как менее трудоемких, но в то же время менее эффективных;

2) нарушения, связанные с организацией и оформлением результатов торгов: некачественно составленная конкурсная документация, в первую очередь критерии отбора поставщиков, процессуальные ошибки при проведении торгов, оформленные, с отступлением от установленных норм, результаты торгов и т.д.,

3) низкая эффективность закупок: по данным Минэкономики РФ экономия средств, направляемых на закупки, составляет 7-10%, по данным областного центра организации конкурсных торгов, экономия средств от организованных им торгов составила: в 1999 году- 2538,1 тыс. руб., в 2000 году - 2400,0 тыс. руб. В целом по области возможная расчетная экономия бюджетных средств, исходя из объема финансирования, направляемого на закупки в 2000 год, составила: по государственным закупкам - 127 млн. руб., по муниципальным закупкам- 66,2 млн. руб. Проведенный конкурс на закупку мягкого инвентаря в рамках регионального заказа позволил получить 40 % экономии. Однако возник вопрос о достоверности расчета этой экономии.

4) отсутствие оперативной отчетности (в том числе статистической ) по эффективности проведения конкурсных торгов при закупке товаров, работ и услуг;

5) недостаточная информированность поставщиков и заказчиков всех уровней по всему комплексу вопросов, связанных с организацией и проведением торгов.

Выявленные недостатки регионального механизма госзакупок явились следствием целого ряда причин:

1) нежелание использовать инструменты конкурсного размещения заказов и формальный подход (прежде всего со стороны руководителей заказчиков ) к конкурсному размещению заказов;

2) отсутствие достаточного количества подготовленных специалистов. Постановлением Правительства РФ предписано формировать конкурсные комиссии только из числа подготовленных специалистов;

3) отсутствие у большинства заказчиков плановой и системной организации работы, начиная с формирования бюджета будущего года.

4) отсутствие в области системы информационного обеспечения конкурсного процесса (регионального издания, действующей базы данных поставщиков и заказчиков, региональных цен);

5) недостаточно эффективная работа по координации действий заказчиков со стороны министерства экономики;

6) отсутствие действенной системы контроля процессов расходования бюджетных средств на конкурсной основе, включая рассмотрение результатов работы в области торгов.

Формирование новых институтов и организаций и механизмов осуществления повторяющихся взаимодействий в выбранной для исследования сфере во многом зависит от того, какое отношение они генерируют у заинтересованных групп. В свою очередь, взаимодействие заинтересованных групп на рынке госзакупок в регионе также может служить источником институциональной инженерии. Поэтому в настоящем исследовании делается основной акцент на выявления отношения к внедряемым институциональным инновациям со стороны основных заинтересованных в этом групп.

Отношение поставщиков/подрядчиков и заказчиков к самому процессу анкетирования, проводимому в рамках гранта Московского научного фонда, назвать однозначным и единодушным затруднительно, притом, что для потенциальных респондентов были созданы условия наибольшего благоприятствования: любой способ доставки и возврата анкеты и практически неограниченное время для её заполнения.

Первую группу респондентов составляют государственные и муниципальные заказчики области. Именно с них в сентябре прошлого года начался опрос. Большинство заказчиков достаточно благосклонно отнеслись к идее анонимного ответа на 68 вопросов, отражающих их отношение к механизму госзакупок и прозрачности информации в этой сфере, и, не задумываясь, пошли навстречу. Некоторые заказчики проявили значительный интерес и поделились своими трудностями в организации конкурсов, другие - оказались более сдержанны. Однако старательность, с которой заполнялись анкеты, и быстрота, с которой они возвращались, несомненно, свидетельствуют о высокой склонности к сотрудничеству в сфере раскрытия информации о закупках.

Вторая группа респондентов включает контрагентов - поставщиков и подрядчиков, участвующих в конкурсах на поставку продукции (оказание услуг, выполнение работ) для государственных нужд. Процесс анкетирования чётко разделил их на три характерные категории.

Многие поставщики и подрядчики - они составляют первую категорию - относятся к опросу с пониманием и интересом, отвечая на все необходимые вопросы полно и оперативно. Преимущественно, это удивительно энергичные и ответственные руководители, способные не только позаботиться о процветании предприятия, но и найти время и возможности высказать своё мнение относительно условий, в которых приходится работать, и обоснованные предложения по их изменению. Эти люди точно знают, чего хотят и какие возможности имеют; знают, когда и сколько времени они могут потратить, например, на заполнение анкеты и на какие вопросы способны ответить. Они наиболее адекватно оценивают ситуацию в сфере госзакупок, складывающуюся в регионе.

Как показал опыт анкетирования, таких руководителей характеризует вполне обоснованное желание априори узнать, в каких целях проводится опрос; как будут представлены его результаты; на сколько и какого плана вопросы необходимо ответить; и сколько времени даётся на работу с опросником. Добросовестно заполняя анкеты, они вносят существенный вклад в формирование более полной и объективной базы проводимого Фондом исследования. Поэтому мы высказываем искреннюю признательность за их высокую гражданскую ответственность.

Поведение поставщиков и подрядчиков второй категории весьма обманчиво. Они практически не задают вопросов относительно анкетирования и соглашаются помочь, первоначально производя впечатление людей, которые способны справиться со всеми трудностями. Однако в дальнейшем после длительного пребывания анкеты на их рабочем столе без движения они отказываются её заполнять, ссылаясь на всевозможные причины. Видимо срабатывает психологический барьер по поводу числа вопросов (их в анкете для поставщиков/подрядчиков 68), для ответа на которые требуется всего не более 15минут. Очевидно, менеджеры не совсем реально оценивают своё время, поскольку, в основном, в качестве причин отказа называются загруженность работой и отсутствие свободного времени, либо они вовсе его неправильно планируют. Но, так или иначе, результат общения с этими респондентами один: отказ после согласия.

К третьей категории относятся поставщики и подрядчики, которые сразу отказываются от участия в анкетировании. Они совершенно откровенно говорят об отсутствии времени и желания отвечать на вопросы. Однако некоторые высказываются чересчур откровенно, не стесняясь ни в иронии ("Я заполню вашу анкету, только если вы договоритесь с министром N"), ни в резкости ("Вся ваша конкурсная система никому не нужна! Считайте, что на этом ваш опрос окончен!" Кстати, всё это и нужно было изложить в анкете!), ни в выражениях. Очевидно, стремление скрыть информацию свидетельствует о том, что, видимо, есть что скрывать.

Как известно, характер человека и его система ценностей находят непосредственное отражение в профессиональной деятельности, а этика руководителя если не полностью, то во многом определяет стиль работы предприятия, его устойчивость и способность к развитию.

Опыт анкетирования региональных поставщиков и заказчиков свидетельствует о необходимости повышения уровня экономической культуры менеджмента. Эту важную миссию осуществляют в нашем регионе Ростовский госуниверситет, РГЭА через реализацию федеральной программы, подготовки менеджеров, а также Фонд "Содействие-XXI век" через организацию тренингов для поставщиков.

На рынке госзакупок можно выделить три основные группы интересов: государственные заказчики в лице различных государственных учреждений и ведомств, поставщики - участники конкурсов и специализированные фирмы (некоммерческие организации), занимающиеся организацией конкурсных торгов.

Экономика может рассматриваться как собственно хозяйственная деятельность и как система институтов, регулирующих эту деятельность[27][27]. Принципиально важную роль для формирования предпосылок становления эффективного рынка госзакупок имеет формирование сбалансированной институциональной структуры (институциональной среды). В связи с этим необходимо различать институты, организации и соглашения в контексте определения экзогенных ограничений для субъектов конкурсных торгов.

Большую роль играет неопределенность, связанная с оппортунистическим поведением сторон. В данном случае можно рассматривать постконтрактный оппортунизм. Довольно часто постконтрактный оппортунизм связывается в научных исследованиях с так называемой моральной угрозой ("moral hazard")[28][28]. Моральный риск возникает тогда, когда в договоре одна сторона полагается на другую, а получение действительной информации о ее поведении требует больших издержек или вообще невозможно. Самая распространенная разновидность оппортунистического поведения такого рода - отлынивание, когда агент работает с меньшей отдачей, чем от него требуется по договору[29][29]. Проблема моральной угрозы (риска) возникает при реализации государственного контракта на поставку продукции или осуществления работ для государственных и муниципальных нужд, например, это может проявляться в "особом" не оговоренном в контракте порядке оплаты, когда заказчик задерживает выплаты, ссылаясь на недостаточное (несвоевременное) финансирование из бюджета соответствующего уровня. Как показали проведенные анонимные интервью, поставщики при заключении контракта неявно учитывают такую возможность и предусматривают различные механизмы адаптации, часто неформального характера. Как показывает практика, поставщики очень редко обращаются в суд при необоснованной задержке платежей. Этот фактор говорит о том, что поставщиком становятся только те фирмы, которые могут предусмотреть эффективные механизмы адаптации к указанной ситуации.

Вставка №1. Парадокс организатора.

Рынок услуг организаторов конкурсных торгов для государственных нужд в регионе пока не развит. Только четыре процента государственных заказчиков обращаются к специализированным фирмам за разработкой конкурсной документации и проведением торгов[30][30]. Этому существует несколько объяснений: во-первых, у государственных заказчиков нет средств на оплату услуг организаторов (см. Приложения 3-4); во-вторых, в конкурсах принимает участие незначительное количество поставщиков в 2000 году в среднем на одну государственную закупку (включая открытые конкурсы, закупки у единственного источника, методом котировок) приходилось чуть больше 2 заявок от поставщиков, а в 1999 году тоже около 2 заявок (в среднем 2.08 и 2.03 соответственно). Малое количество заявок не дает возможности организатору покрывать свои затраты за счет продажи конкурсной документации.

Выход из сложившейся ситуации был найден путем выработки особой формы контракта между организатором конкурса и поставщиками. Такой договор предусматривает, что в случае выигрыша конкурса победитель выплачивает организатору премию в размере от 0,5 до 3% стоимости заключенного с государственным или муниципальным заказчиком контракта. Таким образом, получается парадоксальная ситуация: организатор торгов напрямую заинтересован в максимальной цене контракта, так как его вознаграждение прямо зависит от его величины.

Часто Заказчик пытается определить поведение организатора конкурса выставить его в качестве помощника для определения нужного ему поставщика - если это не удаётся сделать, то заказчик может просто игнорировать результаты конкурсной процедуры - например, принять решение о победителе в противоречие с данными проведённой оценки конкурсной заявки. Кроме того, часто недостаточно чётко отработана сама процедура оценки на конкурсе - например, механизмы предотвращения установления демпинговых цен, - законодательство не содержит чётких норм предотвращения подобных проблем, которые неизбежно возникают практически в любом случае, когда закупка предполагает регулярную поставку продукции в течение более или менее длительного срока.

Как уже отмечалось, среди основных факторов, влияющих на эффективность расходования бюджетных средств посредством проведения конкурсных торгов и других видов закупок для государственных и муниципальных нужд можно выделить:

1) Неудовлетворительная структура закупок, с преобладанием в ней закупок у единственного источника и методом котировок, как менее трудоемких, но в то же время менее эффективных. Как показывает статистика, доля открытых конкурсов в Ростовской области в 2000 г. составила всего 1,8%, в то время как способ котировок насчитывает 73,2% от всех закупок, и это не смотря на то, что на открытых торгах стоимость заключенных контрактов была снижена на 6,2%, а с использованием котировок только на 1,2%. Значительное число закупок способом котировок может объясняться объемами контрактов, не превышающими 2500 минимальных размеров оплаты труда.

2) Отсутствие или недостаточно количество специалистов в области государственных закупок.

3) Корыстный интерес коррумпированных членов конкурсных комиссий, а также групп, оказывающих давления на них.

Значительно снижает эффективность проведения конкурсных торгов по размещению заказов для государственных и муниципальных нужд отсутствие или несистематический контроль за проведением конкурсов, либо вследствие небеспристрастного отношения контролирующих структур к проверяемым организациям, а также отсутствию необходимых знаний у работников контролирующих служб (смотри Приложения 3-4.)

Исследование институциональной структуры рынка госзакупок должно предусматривать не только статическую фиксацию сложившихся институциональных структур и соглашений, но также предусматривать включение динамического аспекта в анализ данной проблемы. Следовательно необходимо выявить некоторые факторы обусловливающие институциональные изменения. Согласно теории Г. Лайбкепа, отношение отдельных экономических агентов к предполагаемой институциональной инновации определяется чистыми выгодами, достающимся им от ее осуществления[31][31].

Основным при анализе институциональных изменения является понимание природы институциональных инноваций, мотивов групп институциональных инноваторов, механизмов претворения в жизнь новых правил и достижение соглашений между заинтересованными субъектами рынка государственных и муниципальных инноваторов в регионе.

Рассмотрим основные мотивы субъектов этого рынка.

Среди основных мотивов, которыми руководствуются поставщики, можно выделить:

1) Выиграть конкурс любыми способами, не исключая способы. связанные с оппортунистическим поведением и сговором с членами конкурсных комиссий.

2) Независимый контроль за соблюдением процедур госзакупок (это верно для групп поставщиков, честно конкурирующих при процедуре закупок).

3) Создание и сохранение долгосрочных связей с заказчиками.

Государственные заказчики реально заинтересованы:

1) В соблюдении формальных норм по проведению процедур государственных и муниципальных закупок, а также установленных требований отчетности.

2) В выполнении директив вышестоящего руководства.

3) В сохранении сложившихся долгосрочных связей с поставщиками, что обусловлено наличием неформальных экономических отношений между субъектами государственных и муниципальных закупок.

Среди приведенных целей мы целенаправленно не включили цель экономии бюджетных средств, потому что при детальном анализе ситуации у заказчиков не существует реальных финансовых и институциональных стимулов для этого. Можно заметить, что видимо, существуют довольно слабые формальные стимулы хотя бы для руководителей подразделений расходующих бюджетные средства, что позволит косвенно судить об эффективности их работы. Но мы не думаем, что роль этих формальных стимулов перевешивает те неформальные выгоды, которые открываются при "теневом" (термин теневой не означает, что нарушаются формальные требования законодательства к процедурам госзакупок) размещении государственного и муниципального заказов.

Вставка №2. Теневые механизмы торгов

Теневые механизмы торгов за несколько лет введения конкурсной системы расходования бюджетных средств сформировались как альтернатива легальным институтам и соглашение, тем самым, заложив основу теневой институционализации в сфере государственных закупок. Действительно, в ходе проведенного исследования можно выделить несколько устойчивых теневых "know how". Их можно сгруппировать по нескольким этапам проведения конкурсного отбора поставщиков.

Также существуют теневые механизмы и вне открытых конкурсов, например, при проведении закупок методом котировок, который предусматривается Указом №305, при закупке продукции по цене не превышающей 2500 МРТ, и на сложившемся рынке с устойчивыми нерегулируемыми ценами. Чтобы выявить победителя при таком способе закупок необходимо собрать прайс-листы у фирм предлагающих необходимую продукцию и выбрать наиболее подходящий вариант (основным критерием здесь обычно служит наименьшая цена). Как показали анонимные интервью государственных заказчиков, многие фирмы "для облегчения работы", на просьбу обратившихся к ним государственных заказчиков, предлагают им вместо одного прайс-листа своей фирмы еще несколько три или более прайс-листов своих "конкурентов". Среди предоставленных таки образом прайс-листов цены фирмы к которой обратился государственный заказчик будут самыми низкими и тем самым, по формальным признакам процедура закупок методом котировок будет соблюдена. Конечно другие госзаказчики обратившись к фирме "конкуренту" получат такой же комплект прайс-листов, только цены уже этой фирмы там будут самыми низкими.

В ходе проведения круглых столов и анонимных интервью нами была предпринята попытка систематизировать конкретные нарушения, встречающиеся при осуществлении государственных и муниципальных закупок. Были выделены 11 этапов, на которых, как показала практика, возможны множества нарушений, причем противодействие которым часто является невозможным из-за сложившихся институциональных условий. Полный перечень таких нарушений приводится в приложении №1.

3. Рекомендации органам государственного и муниципального управления по совершенствованию законодательства и процедур в области госзакупок

1. Необходимо создание информационной сети по государственным закупкам на уровне региона. Для этого важно осуществлять поддержку специализированных средств массовой информации, а также электронных баз данных как для поставщиков так и для государственных и муниципальных заказчиков. Необходима государственная поддержка независимых институтов, способствующих усилению контроля со стороны общества и повышению прозрачности расходования бюджетных средств (муниципального бюджета) и информированности широкой общественности о результатах и механизмах конкурсного размещения заказов для государственных и муниципальных нужд.

2. Создание института независимой экспертизы проведения конкурсных торгов, субъекты которой в обязательном порядке должны присутствовать на всех этапах и процедурах конкурсного размещения государственного и муниципального заказов. Коррупция возникает в государственных структурах, поэтому для ее снижения необходим также и внегосударственный контроль. Коммерческие фирмы не хотят участвовать в конкурсах и относятся к ним отрицательно из-за сложившегося мнения (и практики), что победитель известен еще до проведения конкурса. Муниципальные инспекции проверяют конкурсы выборочно, а, например, подрядные конкурсы остаются без внимания, несмотря на то, что контракты там заключаются на крупные суммы. Среди проверяющих структур нет специально подготовленных специалистов по конкурсам. Поэтому независимая квалифицированная экспертиза и наблюдатели снижают вероятность незаконного выбора победителя. Это позволит обеспечить более свободный доступ к информации об этом процессе и достичь максимальной степени его прозрачности для заинтересованных лиц.

3. Подготовка методических рекомендаций для проверяющих органов как государственного контроля, так и независимых общественных организаций, заинтересованных в прозрачности и соблюдении легитимности конкурсных процедур.

4. Повышение информированности поставщиков о специфике процедур различного типа конкурсов и наиболее часто встречающихся нарушений при их проведении.

5. Создание независимой организации, своеобразного "профсоюза поставщиков", объединяющего предприятия для общественного контроля процедуры госзакупок.

6. Формирование системы госзакупок в регионе предполагает законодательную регламентацию конкурсных процедур. Однако имеющиеся нормативные акты, как на федеральном, так и на региональном, а также на муниципальном уровнях не предполагают подобной регламентации. Существует масса законодательно незарегламентированных вопросов, которые по этой причине отдаются на откуп чиновникам, которые могут произвольно принимать решения по этим вопросам, оставляя часто возможность определять в качестве победителя "нужных" поставщиков. Для решения этих проблем нами разработан проект областного закона. (Приложение №2.).

7. В сложившейся ситуации в области государственных и муниципальных закупок необходимо разработать бюджетный механизм стимулирования экономии государственных расходов, посредством поощрения работников бюджетных организаций в зависимости от экономических результатов проведения конкурсных торгов. Суммы вознаграждения должны коррелировать с реальной экономией выделенных на проведение государственных закупок бюджетных средств.

8. Целесообразно в сложившихся условиях совершенствовать практику проведения закупок посредством объединенного регионального заказа для достижения максимальной экономии от укрупнения закупки.

9. Разработать методику оценки эффективности конкурсных торгов, т.е. верифицируемое определение экономии бюджетных средств.

10. Предусмотреть внедрение бюджетных средств на организацию торгов.

Приложение 1

Таблица 1

Типичные ошибки и нарушения, допускаемые заказчиком при проведении и организации закупок на конкурсной основе[32][32]

Приложение 2

Проект

ОБЛАСТНЫЙ ЗАКОН "О ЗАКУПКАХ ПРОДУКЦИИ (ТОВАРОВ, РАБОТ, УСЛУГ) ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ"

Настоящий Областной закон (далее "Закон") регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением закупок продукции (товаров, работ, услуг) для нужд Ростовской области., в частности, организацией и проведением торгов (конкурсов) на закупку и поставку товаров, работ, услуг для нужд Ростовской области и определяет основные права и обязанности, возникающие между заказчиком и поставщиком (подрядчиком) в процессе закупок. Настоящий Закон позволяет обеспечить достижение следующих целей:

обеспечения максимальной экономичности и эффективности закупок;

расширения и стимулирования участия в закупках поставщиков (подрядчиков) вне зависимости от их места нахождения;

развития конкуренции среди поставщиков (подрядчиков) при поставках товаров, выполнении работ и оказании услуг, обеспечения справедливого и равного отношения заказчиков, ко всем поставщикам (подрядчикам);

содействия объективности и беспристрастности процедур закупок и достижения открытости процесса, связанного с закупками, а также совершенствования организационных структур управления закупками.

ГЛАВА I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Сфера применения Закона.

1. Настоящий Закон применяется ко всем закупкам, осуществляемым государственными заказчиками (заказчиками) на территории Ростовской области за счет средств областного бюджета (далее - средства бюджета) путем проведения торгов, а также посредством иных способов закупок.

Положения настоящего Закона распространяются также на заказчиков, использующих средства областного бюджета, предоставляемые в качестве государственной субсидиарной поддержки.

2. Состав и объемы товаров, работ, услуг, закупаемых для государственных нужд Ростовской области без проведения торгов устанавливаются федеральным и областным законодательством, Правительством Российской Федерации, Администрацией Ростовской области.

3. Закупка товаров, работ, услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, установленном федеральным и областным законодательством, а также нормативно-правовыми актами соответствующих муниципальных образований.

Статья 2. Основные понятия, используемые в Законе.

В целях настоящего Закона используются следующие понятия и их определения:

а) "закупки" - приобретение государственным заказчиком (заказчиком) товаров, работ, услуг за счет средств областного бюджета, путем проведения торгов, либо иными законодательно установленными способами;

б) "заказчик" - государственный заказчик, то есть любой орган государственной исполнительной власти областного подчинения, государственные учреждения или предприятия областного подчинения, утверждаемые Администрацией Ростовской области, другие юридические лица, которым государственные заказчики по договору, заключенному на конкурсной основе передали выполнение части своих функций по закупке товаров, работ, услуг;

в) "торги (конкурс)" - приобретение государственным заказчиком (заказчиком) товаров, работ, услуг на конкурсной основе в порядке, предусмотренном настоящим Законом;

г) "поставщик (подрядчик)" - любой участник процедур закупок (юридические лица, индивидуальные предприниматели), включая сторону государственного контракта, заключаемого с государственным заказчиком;

д) "обеспечение исполнения обязательства по государственному контракту" - предоставляемое заказчику поставщиком (подрядчиком) обеспечение исполнения обязательства, связанного с исполнением государственного контракта в форме банковской гарантии, залога, а также поручительства;

е) "уполномоченный исполнительный орган власти" - орган исполнительной власти Ростовской области, определяемый в соответствии со статьей 42 настоящего Закона;

ж) "государственные нужды Ростовской области" - потребности Ростовской области в товарах, работах, услугах, удовлетворяемые за счет средств областного бюджета и внебюджетных фондов Ростовской области.

з) "официальное печатное издание" - общедоступное печатное издание, уполномоченное Администрацией Ростовской области обеспечивать информационную поддержку организации и проведению государственных закупок в Ростовской области;

Статья 3. Действующее законодательство о закупках.

1. Отношения по закупкам товаров, работ, услуг для государственных нужд Ростовской области регулируются Гражданским Кодексом Российской Федерации, Бюджетным Кодексом Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними Указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, настоящим Законом, а также постановлениями Главы Администрации Ростовской области.

2. Если международным договором Российской Федерации, включая договоры с международными финансовыми организациями, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Законом или иными нормативными правовыми актами о закупках, применяются правила международного договора.

Статья 4. Иные нормативные правовые акты о закупках.

Издание, в соответствии с положениями настоящего Закона, иных нормативных правовых актов о закупках товаров, работ, услуг в целях применения настоящего Закона находится в ведении Администрации Ростовской области.

Статья 5. Квалификация поставщиков (подрядчиков).

1.Для участия в процедурах закупок поставщики (подрядчики) должны удовлетворять квалификационным требованиям, определяемым заказчиком для каждой процедуры закупок отдельно.

Поставщик (подрядчик):

должен иметь необходимые профессиональные знания и квалификацию, финансовые средства, оборудование и другие материальные возможности, опыт и положительную репутацию, быть надежным, обладать необходимыми трудовыми ресурсами для выполнения государственного контракта, исполнять обязательства по уплате налогов в бюджеты всех уровней и обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды;

не должен быть неплатежеспособным, находиться в процессе ликвидации (для юридического лица), быть признан несостоятельным (банкротом).

Поставщиком не может являться организация, на имущество которой наложен арест и (или) экономическая деятельность которой приостановлена.

2. Заказчик вправе требовать от поставщиков (подрядчиков), участвующих в процедурах закупок, предоставления документов или иной информации, необходимых для удостоверения квалификации в соответствии с критериями, предусмотренными пунктом 1 настоящей статьи, если это не нарушает прав поставщиков (подрядчиков) на защиту их интеллектуальной собственности и иных охраняемых законом прав.

3. Любое требование к квалификации поставщиков, предусмотренное настоящей статьей, должно содержаться в предварительной квалификационной (далее именуется - предквалификационной) документации в случае проведения предварительного квалификационного отбора (далее именуется -предквалификационного), в конкурсной документации или в иной документации по привлечению конкурсных заявок, предложений, оферт или котировок и должно относиться ко всем поставщикам (подрядчикам).

Установление иных критериев, требований или процедур в части определения квалификации поставщиков (подрядчиков) не допускается.

4. Оценка квалификации поставщиков (подрядчиков) осуществляется в соответствии с критериями, требованиями или процедурами, установленными в предквалификационной документации, в случае проведения предквалификационного отбора, или в конкурсной документации либо в иной документации по привлечению конкурсной заявок, предложений, оферт или котировок.

5. Не допускается установление критериев, требований или процедур, носящих дискриминационный характер, в отношении квалификации поставщиков или категорий таковых, если это не предусмотрено статьёй 7 и подпунктом "г" пункта 5 статьи 35 настоящего Закона.

В случае участия в процедурах закупок иностранных лиц им предоставляется тот же режим в отношении условий, требований, методов и критериев проведения предквалификационного отбора и участия в торгах (конкурсах), что и российским поставщикам (подрядчикам).

6.Заказчик:

а) обязан отстранить поставщика (подрядчика) от участия в торгах на любом этапе процедур закупок, в случае умышленного представления последним ложной информации о своей квалификации;

б) вправе отстранить поставщика (подрядчика) от участия в торгах на любом этапе процедур закупок в случае предоставления последним неполной (не соответствующей требованиям, содержащимся в конкурсной документации) или неточной информации о своей квалификации.

Статья 6. Предварительный квалификационный отбор.

1. К процедурам предварительного квалификационного (предквалификационного) отбора применяются положения статьи 5 настоящего Закона.

Заказчик вправе проводить предквалификационный отбор для выявления поставщиков (подрядчиков), квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям, до представления конкурсных заявок, предложений, оферт или котировок при процедурах закупок, осуществляемых в соответствии с настоящим Законом.

2. В случае проведения предквалификационного отбора заказчик обязан предоставить комплект предквалификационной документации по требованию каждого поставщика (подрядчика), который запрашивает ее в связи с приглашением к участию в предквалификационном отборе и вносит плату за предоставляемую документацию, если таковая установлена. Плата за предквалификационную документацию включает только расходы, понесенные заказчиком на изготовление такой документации и доставку ее поставщикам (подрядчикам).

3. Предквалификационная документация должна содержать:

а) инструкции по подготовке и представлению заявок на участие в предквалификационном отборе;

б) краткое изложение основных условий государственного контракта, заключаемого в результате процедур закупок;

в) любые документы или иную информацию, которые могут быть представлены поставщиками (подрядчиками) в подтверждение своей квалификации;

г) порядок представления заявок на участие в предквалификационном отборе и срок их представления (с указанием места и времени), обеспечивающий поставщикам (подрядчикам) достаточное время для представления заявок;

д) другие требования, установленные заказчиком в соответствии с настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами, которые касаются подготовки и представления заявок на участие в предквалификационном отборе и соответствующих процедурах.

4. Заказчик обязан ответить на любой запрос поставщика (подрядчика) о разъяснении предквалификационной документации, полученный не позднее чем за 7 дней до окончания срока представления заявок на участие в предквалификационном отборе. Ответ заказчика должен быть направлен в срок, позволяющий поставщику (подрядчику) своевременно представить свою заявку на участие в предквалификационном отборе. В случае, когда ответ заказчика на запрос поставщика (подрядчика) представляет интерес для других поставщиков (подрядчиков), он может доводиться до сведения всех поставщиков (подрядчиков), которым заказчик предоставил предквалификационную документацию, без указания источника поступления запроса.

5. Заказчик оценивает квалификацию всех поставщиков (подрядчиков) и принимает решение в отношении каждого поставщика (подрядчика), представившего заявку на участие в предквалификационном отборе. При принятии такого решения заказчик руководствуется только критериями, требованиями или процедурами, установленными в предквалификационной документации.

6. Заказчик обязан незамедлительно уведомить каждого поставщика (подрядчика), представившего заявку на участие в предквалификационном отборе, о результатах прохождения им такого отбора. Право на дальнейшее участие в процедурах закупок имеют только поставщики (подрядчики), прошедшие предквалификационный отбор.

7. Заказчик обязан ответить на запрос поставщика (подрядчика), не прошедшего предквалификационный отбор, с обоснованием принятия такого решения.

8. До заключения государственного контракта заказчик может потребовать от прошедшего предквалификационный отбор поставщика (подрядчика), с которым он намерен заключить контракт, подтверждения квалификации в соответствии с теми же критериями, которые применялись при проведении предквалификационного отбора в отношении этого поставщика (подрядчика).

Заказчик вправе отстранить от участия в торгах поставщика (подрядчика), который не подтвердил свою квалификацию при получении соответствующего запроса.

Заказчик обязан незамедлительно уведомить каждого поставщика (подрядчика), которому был направлен запрос о подтверждении квалификации, о том, удовлетворен ли он сведениями предоставленными этим поставщиком (подрядчиком).

Статья 7. Участие поставщиков (подрядчиков) в процедурах закупок.

1. Поставщики (подрядчики) допускаются к участию в процедурах закупок независимо от места их нахождения, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством.

2. При первом приглашении к участию в торгах, а также в протоколе процедур закупок делается запись о возможности участия поставщиков в процедурах закупок, независимо от их места нахождения (от страны их места нахождения). В случае ограничения участия поставщиков (подрядчиков) в процедурах закупок в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи, объявление об этом должно содержаться в первом приглашении к участию в торгах, а также в протоколе процедур закупок.

Статья 8. Форма обмена документами.

1. Обмен документами, уведомлениями, решениями и другими предусмотренными настоящим Законом материалами, направляемыми заказчиком или вышестоящим органом исполнительной власти поставщику (подрядчику) либо поставщиком (подрядчиком) заказчику, должен осуществляться в форме, обеспечивающей запись содержания сообщения, с учетом положений настоящего Закона и любых требований в отношении формы, предъявленных заказчиком при первом приглашении поставщиков (подрядчиков) к участию в процедурах закупок.

2. Обмен документами между поставщиками (подрядчиками) и заказчиком в соответствии с пунктом 4 статьи 6, пунктом 2 статьи 11, пунктом 2 статьи 30, пунктом 1 статьи 35, пунктом 1 статьи 39, статьёй 45 и пунктами "б" - "г" статьи 49 настоящего Закона может осуществляться с помощью средств связи, которые не обеспечивают запись содержания сообщения, при условии, что сразу же после этого получателю сообщения высылается подтверждение в форме, обеспечивающей запись его содержания.

3. Заказчик не вправе допускать дискриминации в отношении поставщиков (подрядчиков) на основании формы, в которой они передают или получают документацию, уведомления, решения или другие материалы, если эта форма соответствует требованиям настоящей статьи.

Статья 9. Установление подлинности квалификационных документов поставщиков (подрядчиков).

Заказчик не вправе предъявлять какие-либо дополнительные требования к поставщикам (подрядчикам) в отношении установления подлинности документов, подтверждающих их квалификацию, помимо требований, установленных федеральными законами.

Статья 10. Протокол процедур закупок.

1. При осуществлении любых закупок в случаях, если предполагается, что цена государственного контракта превысит 2000 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда, заказчик обязан вести протокол процедур закупок, содержащий следующую информацию:

а) краткое описание закупаемых товаров, работ, услуг, или потребностей в закупках, в отношении которых заказчик запросил предложения или оферты;

б) наименование и адреса поставщиков (подрядчиков), представивших конкурсные заявки, предложения, оферты или котировки, а также наименование и адрес поставщика (подрядчика), с которым заключается государственный контракт , и цена такого контракта;

в) информацию о квалификации поставщиков (подрядчиков), представивших конкурсные заявки, предложения, оферты или котировки, либо информация об отсутствии таких данных;

г) цену или основание для установления цены и краткое изложение других основных условий каждой конкурсные заявки, предложения, оферты или котировки и государственного контракта;

д) краткое изложение оценки и сопоставления конкурсных заявок, предложений, оферт или котировок, включая информацию о предоставлении преимуществ в соответствии с подпунктом "г" пункта 4 статьи 35 настоящего Закона;

е) информация, с указанием мотивов принятого решения в соответствии с настоящим Законом в случае, если отклонены все конкурсные заявки, предложения, оферты или котировки;

ж) информация с указанием соответствующих причин, в случае, если результатом проведения процедур закупок, основанных на способах закупок, отличных от торгов, не является заключение государственного контракта;

з) информация о недобросовестных действиях поставщиков (подрядчиков), в случае если конкурсная заявка, предложение, оферта или котировка отклонены в соответствии со статьей 15 настоящего Закона;

и) информация, предусмотренная пунктом 4 статьи 18 настоящего Закона;

к) информация, предусмотренная пунктом 2 статьи 47 настоящего Закона;

л) информация с указанием оснований, которыми руководствовался заказчик при обосновании применения прямого приглашения в соответствии с пунктом 4 статьи 43 настоящего Закона;

м) информация с указанием оснований, которыми руководствовался заказчик в случае применения ограничений на участие поставщиков (подрядчиков) на основании страны их места нахождения в соответствии с пунктом 1 статьи 7 настоящего Закона;

н) обобщенное изложение запросов о разъяснении предквалификационной или конкурсной документации, ответов на них, а также обобщенное изложение изменений документации.

2. После принятия конкурсной заявки, предложения, оферты или котировки, либо после окончания процедур закупок, которые не привели к заключению государственного контракта, информация, предусмотренная подпунктами "а" и "б" пункта 1 настоящей статьи, (с учетом требований пункта 3 статьи 34 настоящего Закона) предоставляется по требованию любого поставщика (подрядчика), принявшего участие в процедурах закупок.

3. После принятия конкурсной заявки, предложения, оферты или котировки, либо после окончания процедур закупок, которые не привели к заключению государственного контракта, информация, предусмотренная подпунктами "в"-"ж" и "н" пункта 1 настоящей статьи, (с учетом требований пункта 3 статьи 34 настоящего Закона), предоставляется по требованию поставщиков (подрядчиков), которые представили конкурсные заявки, предложения, оферты или котировки либо подали заявки на участие в предквалификационном отборе.

За исключением случаев, когда предоставление информации предусмотренной подпунктами "в"-"е" и "н" пункта I настоящей статьи, осуществляется по решению суда, заказчик не вправе предоставлять:

а) информацию, разглашение которой противоречит федеральным и областным законам, наносит ущерб законным коммерческим интересам сторон или препятствует добросовестной конкуренции;

б) информацию о рассмотрении, оценке и сопоставлении самих конкурсных заявок, предложений, оферт или котировок либо указанных в них цен, за исключением информации, предусмотренной подпунктом "д" пункта 1 настоящей статьи.

4. При осуществлении закупок в тех случаях, когда предполагается, что цена государственного контракта составит менее 2000 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда, заказчик должен вести краткие записи с указанием основных действий, которые предпринимались при проведении закупок, и их обоснованием.

5. Отсутствие тех или иных данных в протоколе процедур закупок не является основанием для возникновения права поставщика (подрядчика) требовать возмещения убытков, а также для предъявления заказчику иных претензий.

Статья 11. Отклонение всех конкурсных заявок, предложений, оферт или котировок.

1. Заказчик вправе, при наличии соответствующего указания в конкурсной или иной документации по привлечению конкурсных заявок, предложений, оферт или котировок, отклонить все конкурсные заявки, предложения, оферты или котировки в любое время до акцепта одной из них в соответствии с пунктом 1 статьи 38 настоящего Закона. При этом заказчик не несёт никаких обязательств перед поставщиками, которые приобрели конкурсную документацию и (или) подали конкурсную заявку на участие в торгах и не обязан возмещать поставщикам, понесённые издержки (либо издержки упущенной выгоды).

2. Уведомление об отклонении всех конкурсных заявок, предложений, оферт или котировок, с указанием оснований для такого отклонения, незамедлительно направляется заказчиком всем поставщикам (подрядчикам), представившим конкурсные заявки, предложения, оферты или котировки.

Статья 12. Заключение государственного контракта.

1. Заказчик направляет поставщику (подрядчику), выигравшему торги соответствующее уведомление и заключает с ним государственный контракт в соответствии со статьей 37 настоящего Закона.

2. Применительно ко всем другим способам закупок поставщики (подрядчики) уведомляются о порядке заключения государственного контракта в момент запроса предложений, оферт или котировок.

3. Если государственным контрактом, заключенным в соответствии с настоящим Законом, предусмотрена поставка товаров и услуг покупателям, то такая поставка может осуществляться на основе договора поставки товаров и услуг для государственных нужд, заключаемого между поставщиком и покупателем, определяемым государственным заказчиком.

Статья 13. Расторжение контракта по инициативе заказчика.

Государственный контракт должен предусматривать право заказчика на расторжение контракта по его инициативе в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В случае расторжения контракта по инициативе заказчика, последний обязан возместить поставщику (подрядчику) фактически понесенные на момент расторжения контракта убытки (исключая издержки упущенной выгоды).

Статья 14. Опубликование информации о заключении государственного контракта.

1. Заказчик обязан опубликовать информацию о результатах торгов в официальном печатном издании Ростовской области не позднее, чем через 10 дней со дня установления победителя торгов. Такая информация должна включать наименование поставщика (подрядчика) - победителя торгов, предмет и цену (предполагаемую цену) государственного контракта.

2. Заказчик публикует информацию о заключении государственного контракта в официальном печатном издании Ростовской области не позднее, чем через 10 дней со дня подписания государственного контракта.

3. Требование пунктов 1, 2 настоящей статьи не применяется, в случае если цена заключаемого государственного контракта составляет менее 2000 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда.

Статья 15. Недобросовестные действия поставщиков (подрядчиков).

К недобросовестным действия поставщиков (подрядчиков) относятся действия, которые выражаются в том, что поставщик (подрядчик), представивший тендерную заявку, предложение, оферту или котировку, прямо или косвенно предлагает, дает либо соглашается дать любому должностному лицу (служащему) заказчика либо другого государственного органа вознаграждение в любой форме (предложение о найме или какая-либо другая услуга либо материальное вознаграждение) в целях оказания прямого или косвенного воздействия на проведение процедур закупок с нарушением этих процедур, совершения иного действия, принятия решения или применения какой-либо процедуры заказчиком, с целью изменения результата проведения закупок. Заказчик, по согласованию с уполномоченным исполнительным органом власти Ростовской области, в случае установления им указанных действий поставщика (подрядчика) отстраняет его от участия в торгах. Информация об этом и мотивы принятого решения указываются в протоколе процедур закупок и незамедлительно сообщаются поставщику (подрядчику).

Статья 16.Технические спецификации.

1. Технические спецификации и иные характеристики закупаемых товаров, работ и услуг, должны давать ясное представление об объекте закупок, в целях создания условий для добросовестной и открытой конкуренции между поставщиками (подрядчиками).

2. Технические спецификации должны содержать четкое изложение требований заказчика в отношении качества, стандартов, результатов работы, тестирования, безопасности, размеров, условных обозначений, терминов, упаковки, отгрузки, маркировки или процессов и методов производства, а также иных действий, связанных с определением соответствия закупаемых товаров, работ, услуг этим требованиям.

3. Технические спецификации, планы, чертежи, эскизы или описания, требуемые заказчиком по необходимости должны содержать:

а) непосредственное описание закупаемых товаров, работ, услуг, основанное на объективных технических и качественных характеристиках;

б) показатели функционирования в случаях, когда непосредственное описание является нецелесообразным или когда целесообразнее указать показатели функционирования;

в) стандарты, требования, условные обозначения и термины; условия сделок, касающиеся технических и качественных характеристик закупаемых товаров, работ, услуг (в случае наличия таковых), с использованием международных стандартов или широко распространенных национальных стандартов или строительных норм (в случае наличия таковых).

4. Технические спецификации не должны содержать ссылок на конкретные торговые марки, фирменные наименования, патенты, эскизы или модели, конкретный источник происхождения или на производителя (за исключением случаев, когда отсутствует точный или ясный способ описания требований заказчика). В случаях, когда такие ссылки вызваны объективной необходимостью, спецификация должна содержать слова "или эквивалент".

Статья 17. Официальный язык.

1.Если иное не предусмотрено пунктом 2 настоящей статьи, предквалификационная документация, конкурсная и иная документация по привлечению конкурсных заявок, предложений, оферт или котировок составляется на русском языке.

2. Предквалификационная документация, конкурсная и иная документация по привлечению конкурсных заявок, предложений, оферт или котировок составляется на русском и английском языках в том случае, когда заказчик определил, что природа закупаемых товаров, работ или услуг такова, что существует объективная необходимость для участия иностранных поставщиков (подрядчиков) в связи с тем, что требуются иностранные ресурсы, технологии и (или) экспертиза либо целесообразна иностранная конкуренция.

3. Поставщик (подрядчик) должен заключить государственный контракт на русском языке, а в случае, предусмотренном пунктом 2 настоящей статьи, на русском и английском языках, если победителем конкурса стал иностранный поставщик. В то же время, выбор языка государственного контракта может определяться также по согласованию между заказчиком и поставщиком (подрядчиком).

ГЛАВА II. СПОСОБЫ ЗАКУПОК И УСЛОВИЯ ИХ ПРИМЕНЕНИЯ

Статья 18. Способы закупок.

1. Заказчик осуществляет закупки товаров или работ путем проведения открытых торгов как наиболее предпочтительного способа закупок, если иное не предусмотрено настоящей главой.

2. При закупках товаров или работ заказчик вправе использовать иной способ, помимо проведения открытых торгов, только в соответствии со статьями 19-23 настоящего Закона.

3. При закупках услуг заказчик использует способ закупок, предусмотренный главой VI настоящего Закона, если заказчик не установит следующее:

а) возможность предоставить подробные спецификации, в связи с чем, с учетом характера закупаемых услуг, проведение открытых торгов явится более целесообразным;

б) возможность в исключительных случаях, по согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти Ростовской области, применить способ закупок, предусмотренный статьями 19-22 настоящего Закона, если условия применения этого способа будут удовлетворительными.

4. В случае использования заказчиком способа закупок в соответствии с пунктом 2 и подпунктами "а" или "б" пункта 3 настоящей статьи протокол процедур закупок должен содержать объяснения обстоятельств, которыми руководствовался заказчик при применении этого способа.

Статья 19. Проведение двухэтапных торгов.

Заказчик вправе проводить закупки путем проведения двухэтапных торгов в соответствии со статьей 38 настоящего Закона в случаях, когда:

а) заказчик не имеет возможности составить подробные спецификации товаров или работ, определить характеристики услуг в целях наиболее полного удовлетворения потребности в закупках. По этой причине ему необходимо:

привлечь дополнительную информацию (в виде конкурсных заявок, предложений или оферт) для выявления различных возможностей удовлетворения потребности в закупках;

провести переговоры с поставщиками (подрядчиками) в силу особенностей технических характеристик товаров или работ, либо в силу характера услуг;

б) заказчик намерен заключить государственный контракт в целях проведения научных исследований, экспериментов, изысканий или разработок, за исключением случаев, когда контракт предусматривает производство товаров в объемах, достаточных для обеспечения их рентабельности или для возмещения расходов на указанные научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы;

в) поставщики (подрядчики) не представили конкурсные заявки на участие в торгах или все указанные заявки отклонены заказчиком в соответствии с настоящим Законом, если при этом проведение новых торгов не приведет, по мнению заказчика, к заключению государственного контракта.

Статья 20. Проведение закрытых торгов.

Заказчик вправе проводить закупки путем проведения закрытых торгов в соответствии со статьей 39 настоящего Закона в целях обеспечения экономичности и эффективности закупок в случаях когда:

а) товары, работы, услуги в силу уровня технической сложности или специального характера могут быть закуплены только у ограниченного круга поставщиков (подрядчиков);

б) цена государственного контракта составляет менее 2000 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда.

Статья 21. Проведение запроса котировок.

Заказчик вправе проводить закупки с применением способа запроса котировок при закупках имеющихся в наличии товаров или услуг, которые производятся или предоставляются не по конкретным заказам заказчика и для которых существует сложившийся рынок, при условии, что цена государственного контракта не превышает 2000 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда.

Статья 22. Проведение закупок из единственного источника.

Заказчик вправе проводить закупки из единственного источника в следующих случаях:

а) если вследствие чрезвычайных обстоятельств возникла срочная потребность в определенных товарах, работах, услугах, в связи с чем, применение иных способов закупок нецелесообразно с учетом затрат времени;

б) при наличии срочной потребности в продукции, в связи с чем проведение торгов или применение иного способа размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд нецелесообразно, при условии, что обстоятельства, обусловившие срочную потребность, невозможно было предусмотреть заранее и они не явились результатом медлительности действий заказчика;

в) если товары, работы, услуги могут быть получены только от одного поставщика (подрядчика) либо единственный поставщик (подрядчик) обладает исключительными правами в отношении данных товаров, работ, услуг и отсутствует их равноценная замена;

г) если заказчиком, осуществившим закупки товаров (оборудования, технологии) или услуг у определенного поставщика, установлено, что дополнительные закупки, по соображениям стандартизации или ввиду необходимости обеспечения совместимости с ранее закупленными товарами или услугами, должны быть произведены у того же поставщика. При этом должна учитываться эффективность первоначальных закупок с точки зрения удовлетворения потребностей заказчика, ограниченность объема предполагаемых закупок по сравнению с первоначальными закупками, разумность цены и неприемлемость альтернативных товаров или услуг.

Статья 23. Проведение закупок в незначительном объёме.

Заказчик вправе проводить закупки в незначительном объёме, если стоимость закупаемой продукции не превышает 20 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда. На осуществление подобных закупок не распространяется действие настоящего Закона, а также действие других нормативно-правовых актов в сфере государственных закупок в части соблюдения специальных закупочных процедур и их документального оформления, предполагающего подготовку конкурсной (котировочной) документации, конкурсных (котировочных) заявок, протоколов процедур закупок (либо ведения кратких записей) по произведённым закупкам, использования процедур внесудебного обжалования результатов проводимых закупок и др., а также не требуется проведения дополнительных согласований.

ГЛАВА III. ПОРЯДОК ПРОВЕДЕНИЯ ТОРГОВ

1. ПРИВЛЕЧЕНИЕ КОНКУРСНЫХ ЗАЯВОК И ЗАЯВОК НА ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЙ КВАЛИФИКАЦИОННЫЙ ОТБОР

Статья 24. Порядок привлечения конкурсных заявок или заявок на предварительный квалификационный отбор.

1. Заказчик привлекает конкурсные заявки или заявки на предквалификационный отбор путем приглашения к участию в торгах или в предквалификационном отборе, которое публикуется на русском языке в официальном печатном издании Ростовской области.

2. Приглашение к участию в торгах или в предквалификационном отборе публикуется также на английском языке в средствах массовой информации, имеющих международное распространение, в случаях, когда документация на английском языке предусмотрена или избрана заказчиком в соответствии со статьей 17 настоящего Закона.

3. Статус официального печатного издания Ростовской области закрепляется за областным печатным изданием, определяемым Постановлением Главы Администрации Ростовской области либо другим нормативно-правовым актом.

Статья 25. Содержание приглашения к участию в торгах и приглашения к участию в предквалификационном отборе.

1.Приглашение к участию в торгах должно содержать следующую информацию:

а) наименование и адрес заказчика;

б) спецификацию, количество и место доставки закупаемых товаров, или характер и место проведения работ либо вид и место оказания услуг;

в) желательные или требуемые сроки поставки товаров или выполнения работ либо график предоставления услуг;

г) критерии и порядок оценки квалификации поставщиков (подрядчиков) в соответствии с пунктом 1 статьи 5 настоящего Закона;

д) не подлежащее впоследствии изменению объявление о возможности участия в закупках поставщиков (подрядчиков) независимо от страны их местонахождения, или об ограничении участия поставщиков (подрядчиков) страной их местонахождения в соответствии со статьёй 7 настоящего Закона - данный пункт имеет силу только в случае, когда конкурсная документация выпускается в соответствии пунктом 2 статьи 17 настоящего Закона на иностранном языке;

е) способы, порядок и место получения конкурсной документации;

ж) размер платы, взимаемой заказчиком за получение конкурсной документации, в случае установления таковой;

з) валюта, порядок и сроки произведения оплаты за получение конкурсной документации;

и) язык, на котором предоставляется конкурсная документация, в случае, если планируется издание конкурсной документации на иностранном языке;

к) порядок, место и срок представления конкурсных заявок.

2. Приглашение к участию в предквалификационном отборе должно содержать информацию, предусмотренную пунктом 1 настоящей статьи, в случае если такая информация известна, а также следующую информацию:

а) способы, порядок и место получения предквалификационной документации;

б) размер платы, взимаемой заказчиком за получение предквалификационной документации, в случае установления таковой;

в) валюта, порядок и сроки произведения оплаты за получение предквалификационной документации;

г) язык, на котором предоставляется предквалификационная документация в случае, если планируется издание конкурсной документации на иностранном языке;

д) порядок, место и срок представления заявок на участие в предквалификационном отборе.

Статья 26. Условия предоставления конкурсной документации.

Заказчик предоставляет конкурсную документацию поставщикам (подрядчикам), прошедшим предквалификационный отбор (в случае проведения такого) и оплатившим документацию (в случае установления оплаты за нее), в соответствии с правилами и требованиями, установленными в приглашении к участию в торгах. Размер платы, взимаемой заказчиком за предоставление конкурсной документации, не может превышать размера расходов на ее изготовление и доставку поставщикам (подрядчикам).

Статья 27. Содержание конкурсной документации.

Конкурсная документация должна содержать следующую информацию:

а) инструкцию по подготовке конкурсных заявок;

б) критерии и порядок оценки квалификации поставщиков (подрядчиков) в соответствии со статьей 5 настоящего Закона, критерии и порядок повторного подтверждения квалификации в соответствии с пунктом 7 статьи 35 настоящего Закона;

в) требования, предъявляемые к документации или иной информации, представляемой поставщиком (подрядчиком) в подтверждение своей квалификации;

г) характер и необходимые технические и качественные характеристики закупаемых товаров, работ, услуг, включая, в случае необходимости, технические спецификации, планы, чертежи и эскизы; количество товаров; любые подлежащие предоставлению сопутствующие услуги; место выполнения работ или предоставления услуг; в случае необходимости, желательные или необходимые сроки поставки товаров, выполнения работ или предоставления услуг;

д) критерии, учитываемые заказчиком при определении выигравшей конкурсной заявки, включая предоставление преимуществ и иные помимо цены факторы, учитываемые в соответствии с подпунктами "б", "в" или "г" пункта 5 статьи 35 настоящего Закона, и относительную значимость таких критериев;

е) условия государственного контракта, известные заказчику, и форму государственного контракта в случае установления таковой;

ж) соответствующее описание способа оценки и сопоставления альтернативных конкурсных заявок, если допускаются альтернативные характеристики товаров, работ, услуг и такая возможность предусмотрена условиями контракта или иными положениями конкурсной документации;

з) описание части (частей) закупаемых товаров, работ, услуг, в случае если поставщикам (подрядчикам) разрешается представлять заявки только на эти части;

и) способ расчета или выражения цены государственного контракта, в том числе указание на то, включает ли цена помимо стоимости самих товаров, работ, услуг расходы на транспортировку, страхование, уплату таможенных пошлин, налогов и других обязательных платежей;

к) валюту (валюты) или выражения цены госконтракта

л) язык (языки), на котором (которых) составляются конкурсные заявки, в случае если заказчик, в соответствии с настоящим Законом, предусматривает издание конкурсной документации на иностранном языке;

м) требования, предъявляемые заказчиком к лицу, предоставляющему обеспечение конкурсной заявки, и в отношении характера, формы, количества и других основных условий любого обеспечения исполнения обязательства, предоставляемого поставщиком (подрядчиком), представляющим конкурсную заявку, а также любые подобные требования в части обеспечения исполнения государственного контракта, включая наличие необходимых трудовых и материальных ресурсов;

н) соответствующую информацию, в случае если поставщику (подрядчику) не предоставлено право изменять или отзывать конкурсную заявку до истечения срока представления конкурсных заявок без утраты права на предоставленное обеспечение этой заявки;

о) порядок, место и срок представления конкурсных заявок;

п) способы, используемые поставщиками (подрядчиками) для запроса разъяснений конкурсной документации, и информацию о наличии или отсутствии у заказчика намерения провести встречу с поставщиками (подрядчиками) на этом этапе;

р) срок действия конкурсных заявок;

с) место, дату и время вскрытия конвертов с конкурсными заявками;

т) порядок вскрытия конвертов и рассмотрения конкурсных заявок;

у) валюту, используемую для оценки и сопоставления конкурсных заявок в соответствии с пунктом 6 статьи 35 настоящего Закона, или обменный курс, используемый при переводе цены конкурсных заявок в эту валюту, или информацию об использовании публикуемого в определенном издании обменного курса на указанную дату;

ф) ссылки на положения настоящего Закона, иных нормативных правовых актов о закупках. При этом отсутствие любой такой ссылки не является основанием для обжалования в соответствии со статьей 52 настоящего Закона или возникновения ответственности заказчика;

х) имя, должность и адрес одного или нескольких должностных лиц (служащих) заказчика, уполномоченных поддерживать связь непосредственно с поставщиками (подрядчиками) и получать от них без посредников сведения, относящиеся к закупкам;

ц) любые обязательства, которые должен принять на себя поставщик (подрядчик), помимо предусматриваемых государственным контрактом, например обязательства по договору мены или по передаче технологий;

ч) разъяснения права на обжалование незаконных, по мнению поставщика (подрядчика), действий или решений заказчика, либо используемых им процедур проведения закупок;

ш) соответствующее указание, в случае если заказчик оставляет за собой право отклонить все конкурсные заявки;

щ) другие требования, установленные заказчиком в соответствии с настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами о закупках, в отношении подготовки и представления конкурсных заявок и других вопросов, связанных с производимыми закупками.

Статья 28. Разъяснения и изменения конкурсной документации.

1. Поставщик (подрядчик) вправе потребовать от заказчика разъяснения конкурсной документации. Заказчик обязан ответить на любой запрос поставщика (подрядчика) о разъяснении конкурсной документации, полученный достаточно продолжительный до истечения срока представления конкурсных заявок. Заказчик должен направить ответ в сроки, позволяющие поставщику (подрядчику) своевременно представить конкурсную заявку, и довести данное им разъяснение до сведения всех поставщиков (подрядчиков), которым предоставлена конкурсная документация, без указания источника поступления запроса.

2. В любое время до истечения срока представления конкурсных заявок заказчик вправе по собственной инициативе либо в ответ на запрос какого-либо поставщика (подрядчика) изменить конкурсную документацию путем издания дополнения. Дополнение незамедлительно доводится до сведения всех поставщиков (подрядчиков), которым заказчик предоставил конкурсную документацию, и имеет для них обязательную силу.

3. В случае проведения обсуждения с поставщиком (подрядчиком) заказчик составляет протокол, в который заносятся представленные в ходе этой встречи запросы о разъяснении конкурсной документации без указания источников их поступления и ответы на запросы. Протокол незамедлительно направляется всем поставщикам (подрядчикам), которым заказчик предоставил конкурсную документацию, в целях учета содержащейся в протоколе информации при подготовке конкурсных заявок.

2. ПРЕДСТАВЛЕНИЕ КОНКУРСНЫХ ЗАЯВОК

Статья 29. Представление конкурсных заявок.

1. Заказчиком устанавливается место представления конкурсных заявок, дата и время окончания срока представления конкурсных заявок. Дата представления конкурсных заявок не может быть установлена до истечения 45 дней со дня публикации приглашения к участию в торгах.

2. В случае если заказчик издает разъяснение или изменение конкурсной документации, или проводит обсуждение с поставщиками (подрядчиками), он до истечения срока представления конкурсных заявок при необходимости устанавливает для поставщиков (подрядчиков) дополнительный срок в целях учета в указанных заявках этих разъяснений, изменений или информации, содержащейся в протоколе обсуждения, и продлевает срок представления конкурсных заявок.

3. Заказчик по своему усмотрению до истечения срока представления конкурсных заявок вправе продлить срок их представления.

4. Уведомление о продлении (изменении) срока представления конкурсных заявок незамедлительно направляется каждому поставщику (подрядчику), которому заказчик предоставил конкурсную документацию.

5. Конкурсная заявка оформляется в письменном виде, удостоверяется подписью и представляется в запечатанном конверте в порядке и способом, которые указаны заказчиком в конкурсной документации. Заказчик по запросу поставщика (подрядчика) выдает ему расписку с указанием даты и времени получения его конкурсной заявки.

6. Конверт с конкурсной заявкой, полученный заказчиком после истечения срока представления конкурсных заявок, не вскрывается и возвращается представившему ее поставщику (подрядчику).

Статья 30. Срок действия конкурсных заявок, изменение и отзыв конкурсных заявок.

1. Конкурсные заявки признаются действительными в течение срока, установленного в конкурсной документации.

До истечения срока действия конкурсных заявок заказчик вправе предложить поставщикам (подрядчикам) продлить этот срок. Поставщик (подрядчик) вправе отклонить такое предложение. В этом случае он не утрачивает права на обеспечение своей заявки и ее действие заканчивается в первоначально установленный срок.

Поставщики (подрядчики), которые согласны на продление срока действия конкурсных заявок, продлевают или обеспечивают продление срока действия предоставленного ими обеспечения конкурсных заявок либо предоставляют новое обеспечение для покрытия продленного срока действия конкурсных заявок. Поставщик (подрядчик), срок действия обеспечения конкурсной заявки которого не продлевается или который не предоставляет новое обеспечение своей заявки, может рассматриваться заказчиком как поставщик (подрядчик), отклонивший предложение о продлении срока действия конкурсной заявки и на этом основании может быть отстранён от участия в конкурсе. Если при этом ранее установленный срок действия обеспечения истекает до наступления новой даты вскрытия конкурсных заявок, определённой заказчиком, то последний обязан отклонить соответствующую заявку поставщика, отказавшегося продлить обеспечение.

2. Если конкурсной документацией не предусмотрено иное, поставщик (подрядчик) вправе изменить или отозвать свою конкурсную заявку до истечения срока ее представления, не утрачивая права на обеспечение этой заявки. Такое изменение или уведомление об отзыве действительно, если оно поступило заказчику до истечения срока представления конкурсных заявок.

Статья 31. Обеспечение конкурсных заявок.

1. Обеспечение конкурсных заявок - предоставляемое заказчику поставщиком (подрядчиком) обеспечение исполнения обязательства, связанного с участием в торгах, в форме банковской гарантии, залога либо поручительства.

При закупках товаров или работ заказчик должен потребовать от поставщиков (подрядчиков) предоставления обеспечения конкурсных заявок одновременно с представлением указанной заявки. Это требование должно являться одинаковым для всех поставщиков (подрядчиков), предоставляющих свои заявки.

При закупках товаров или работ на сумму менее 2000 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда заказчик вправе не требовать от поставщика (подрядчика) предоставления обеспечения конкурсных заявок. В случае предъявления заказчиком требования о предоставлении обеспечения конкурсных заявок применяются положения настоящей статьи.

2. Размер обеспечения конкурсных заявок не должен превышать 3 (трех) процентов предполагаемой цены государственного контракта.

3. Заказчик незамедлительно возвращает обеспечение конкурсных заявок или обеспечивает его возвращение после наступления одного из следующих событий:

а) прекращения заказчиком торгов без заключения государственного контракта;

б) отзыва конкурсной заявки до истечения срока представления конкурсных заявок, если конкурсной документацией не предусмотрено, что такой отзыв не допускается.

4. Поставщик (подрядчик) лицо, предоставившее обеспечение конкурсной заявки и поручитель при наличии такового, утрачивают право на свое обеспечение после наступления одного из следующих событий:

отзыва или изменения конкурсной заявки по истечении срока представления конкурсных заявок или до его истечения, если на это предусмотрен запрет в конкурсной документации;

отказа от подписания государственного контракта в случае, если заказчик признаёт конкурсную заявку этого поставщика наилучшей из всех представленных заявок и намеревается подписать с ним государственный контракт;

невыполнения любого другого указанного в конкурсной документации условия до подписания государственного контракта, которое в соответствии с этой документации должно быть выполнено поставщиком до момента подписания государственного контракта.

Статья 32. Обеспечение исполнения обязательств по государственному контракту.

1. При заключении государственного контракта на работы подрядчик обязан предоставить заказчику обеспечение исполнения обязательств по контракту.

2. При закупке товаров заказчик вправе потребовать от поставщиков обеспечения исполнения обязательств по контракту при заключении государственного контракта.

3. Заказчик обязан указать в конкурсной документации требования в отношении лица, предоставляющего обеспечение исполнения обязательств по контракту, а также в отношении характера, формы, объема и других основных условий такого обеспечения.

4. До предоставления обеспечения исполнения обязательств по государственному контракту поставщик (подрядчик) может потребовать от заказчика подтверждения приемлемости лица, готового предоставить обеспечение исполнения обязательства или предполагаемого поручителя. Заказчик обязан незамедлительно направить соответствующее подтверждение или отказ, в противном случае заказчик не вправе отказаться от предложенного поставщиком (подрядчиком) способа обеспечения исполнения обязательств по контракту.

5. К обеспечению исполнения обязательств по государственному контракту применяются следующие требования:

а) конкурсная документация может предусматривать, что лицо, которое предоставит обеспечение исполнения обязательства по государственному контракту, и поручитель обеспечения этого обязательства (при наличии такового), а также форма и условия обеспечения обязательства должны быть приемлемыми для заказчика. Заказчик указывает в конкурсной документации любые требования в отношении лица, предоставляющего обеспечение исполнения обязательства, а также в отношении характера, формы, объема и других основных условий требуемого обеспечения;

б) соблюдение требований подпункта "а" настоящего пункта не дает заказчику права отклонить конкурсную заявку на том основании, что ее обеспечение будет предоставлено лицом не в Российской Федерации при условии, что такое обеспечение и лицо, которое предоставит обеспечение, соответствуют требованиям конкурсной документации (за исключением случаев, когда принятие заказчиком такого обеспечения исполнения обязательства противоречит законодательству Российской Федерации).

5. Подтверждение приемлемости лица, готового предоставить обеспечение исполнения обязательства по государственному контракту, или поручителя не лишает заказчика права отклонить это обеспечение, но лишь в том случае, если данное лицо или поручитель стали неплатежеспособными или утратили кредитоспособность.

6. При закупках товаров (работ) на сумму менее 2000 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда заказчик вправе не требовать от поставщика (подрядчика) предоставления обеспечения исполнения обязательства по государственному контракту. В случае предъявления заказчиком требования о предоставлении обеспечения исполнения обязательства по государственному контракту применяются положения настоящей статьи.

7. Размер обеспечения исполнения обязательств по государственному контракту не должен превышать 15 процентов предполагаемой цены государственного контракта.

8. Условия возврата и утраты права на возврат обеспечения исполнения обязательств по государственному контракту регулируются условиями самого контракта.

Статья 33. Конкурсная комиссия.

1. Заказчик формирует конкурсную комиссию, которая осуществляет вскрытие конвертов с конкурсными заявками и оценку этих заявок и принимает решение о выигравшей заявке (победителе торгов), предложении, оферте или котировке в соответствии с положениями настоящего Закона. В состав конкурсной комиссии заказчика (далее -конкурсной комиссии) входит не менее трех должностных лиц заказчика, обладающих соответствующим опытом и подготовкой в сфере управления государственными закупками.

2. В своей деятельности конкурсная комиссия руководствуется настоящим Законом, другими нормативно-правовыми актами Российской Федерации и Ростовской области, регламентирующими проведение государственных закупок.

3. ОЦЕНКА И СОПОСТАВЛЕНИЕ КОНКУРСНЫХ ЗАЯВОК

Статья 34. Вскрытие конвертов с конкурсными заявками.

1. Конверты с конкурсными заявками вскрываются при наступлении срока, указанного в конкурсной документации в качестве даты окончания срока представления конкурсных заявок (по окончании продленного срока), в порядке, предусмотренном конкурсной документацией.

2. Все поставщики (подрядчики), представившие конкурсные заявки, или их представители вправе присутствовать при вскрытии конвертов с конкурсными заявками.

3. Наименование, адрес и цена конкурсной заявки каждого поставщика (подрядчика) конверт с заявкой которого вскрывается, объявляются лицам, присутствующим при вскрытии конвертов с конкурсными заявками и немедленно заносятся в протокол процедур закупок. Эти сведения сообщаются отсутствующим или не направившим своих представителей поставщикам (подрядчикам), представившим конкурсные заявки, по их требованию.

Статья 35. Рассмотрение, оценка и сопоставление конкурсных заявок.

1. Для упрощения процедуры рассмотрения, оценки и сопоставления конкурсных заявок конкурсная комиссия вправе потребовать от поставщиков (подрядчиков) разъяснения положений своих заявок. Не допускаются запросы, направленные на изменение содержания конкурсной заявки, включая изменение цены, и изменения, направленные на приведение конкурсной заявки, не отвечающей формальным требованиям, в соответствие с таковыми.

Выполнение требований настоящего пункта не снимает с конкурсной комиссии обязанности исправления ошибок, выявленных в ходе рассмотрения конкурсных заявок. Конкурсная комиссия может уведомить о таких исправлениях поставщика (подрядчика), представившего конкурсную заявку.

2. С учетом положений настоящего пункта конкурсная комиссия рассматривает конкурсную заявку как отвечающую формальным требованиям только в случае, если она соответствует всем требованиям, предусмотренным конкурсной документацией.

Конкурсная комиссия вправе рассматривать конкурсную заявку как отвечающую формальным требованиям, если она содержит незначительные отклонения, которые существенно не меняют характеристик, условий и иных требований, предусмотренных конкурсной документацией, либо если она содержит ошибки или неточности, которые возможно устранить, не меняя существа конкурсной заявки. Любые такие отклонения выражаются, по возможности, в количественной форме и учитываются при оценке и сопоставлении конкурсных заявок. При этом незначительность подобных отклонений и ошибок, содержащихся в поданных конкурсных заявках, определяется конкурсной комиссией.

3. Конкурсная комиссия отклоняет конкурсную заявку в случаях, если:

а) поставщик (подрядчик), представивший свою заявку, не отвечает квалификационным требованиям;

б) поставщик (подрядчик), представивший заявку, не соглашается с исправлением ошибки, произведенным в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи;

в) заявка не отвечает формальным требованиям, предусмотренным конкурсной документацией;

г) выявлены недобросовестные действия поставщика (подрядчика), предусмотренные статьей 15 настоящего Закона.

4. Конкурсная комиссия оценивает и сопоставляет конкурсные заявки, которые не были отклонены в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи, для определения победителя торгов в соответствии с порядком и критериями, предусмотренными конкурсной документацией. Использование иных критериев, помимо предусмотренных конкурсной документацией, не допускается.

5. Выигравшей конкурсной заявкой (победителем торгов) признается:

а) заявка, содержащая предложение наиболее низкой цены, с учетом преимуществ, которые могут применяться заказчиком в соответствии с подпунктом "г" настоящего пункта;

б) заявка, оцениваемая как наиболее выгодная на основе предусмотренных конкурсной документацией критериев, которые должны быть объективными, в максимально возможной степени поддающимися количественной оценке и для которых может быть установлен денежный эквивалент, в случае, если заказчик предусматривает такие критерии в конкурсной документации;

в) при определении наиболее выгодной конкурсной заявки в соответствии с подпунктом "б" настоящего пункта конкурсная комиссия вправе учитывать только следующее:

цену этой заявки с учетом преимуществ, применяемых в соответствии с подпунктом "г" настоящего пункта;

расходы на эксплуатацию, техническое обслуживание и ремонт, связанные с товарами или работами, сроки доставки товаров, завершения работ или предоставления услуг, функциональные характеристики товаров или работ, порядок и сроки осуществления платежей и условия предоставления гарантий на товары, работы, услуги;

г) конкурсная комиссия по согласованию с уполномоченным исполнительным органом власти Ростовской области при оценке и сопоставлении конкурсных заявок вправе устанавливать преимущества в пользу российских поставщиков (подрядчиков) товаров, работ, услуг, в случаях и порядке, предусмотренных российским законодательством. Эти преимущества отражаются в протоколе процедур закупок.

6. В случае если цена государственного контракта установлена в двух или более валютах, в целях оценки и сопоставления всех конкурсных заявок, предлагаемые ими цены пересчитываются в одну валюту по обменному курсу в соответствии со статьей 27 настоящего Закона.

7. Конкурсная комиссия вправе потребовать от поставщика (подрядчика), с которым государственный заказчик намерен заключить государственный контракт, подтверждения своей квалификации в соответствии с критериями и процедурами, предусмотренными пунктом 8 статьи 6 настоящего Закона, независимо от проведения заказчиком предквалификационного отбора. Для подтверждения используются критерии и порядок, которые применялись для оценки квалификации поставщиков и содержались в конкурсной документации либо те критерии и порядок, которые применялись при проведении предквалификационного отбора (в случае его проведения).

8. В случае, если поставщик (подрядчик) не подтверждает свою квалификацию по требованию конкурсной комиссии, конкурсная заявка такого поставщика (подрядчика) отклоняется и установление выигравшей конкурсной заявки осуществляется в соответствии с пунктами 4, 5 настоящей статьи из числа остальных действующих заявок. При этом конкурсная комиссия заказчика вправе отклонить все конкурсные заявки на основании настоящего Закона.

9. Информация о рассмотрении, разъяснениях, оценке и сопоставлении конкурсных заявок не подлежит раскрытию поставщикам (подрядчикам) или иным лицам, официально не участвующим в рассмотрении, разъяснениях, оценке и сопоставлении этих заявок или в принятии решения выборе выигравшей конкурсной заявки, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 3 статьи 10 настоящего Закона.

Статья 36. Запрещение переговоров с поставщиками (подрядчиками).

Проведение переговоров между заказчиком и поставщиком (подрядчиком) или конкурсной комиссией относительно его конкурсной заявки не допускается.

Статья 37. Признание выигравшей конкурсной заявки и заключение государственного контракта.

1. Письменное уведомление о признании конкурсной заявки выигравшей немедленно направляется представившему ее поставщику (подрядчику). К этому моменту заказчик должен быть готов предоставить поставщику (подрядчику) текст проекта государственного контракта.

2. Конкурсной документацией должно быть установлено требование заключения поставщиком, конкурсная заявка которого была признана выигравшей, государственного контракта в письменной форме в соответствии с условиями конкурсной заявки в срок, не позднее 20 дней с момента признания заявки выигравшей. При определении победителя подрядных торгов, заказчик может предусмотреть более длительный срок для подписания государственного контракта.

3. В случае если поставщик (подрядчик), которому направлено письменное уведомление о признании его конкурсной заявки выигравшей, не подписал государственный контракт в течение установленного срока, либо не предоставил в установленные конкурсной документацией сроки надлежащего обеспечения исполнения обязательств по государственному контракту, заказчик отклоняет подобную заявку и, в соответствии с пунктами 4, 5 статьи 35 настоящего Закона, выбирает выигравшую заявку из. числа остальных действующих конкурсных заявок. При этом заказчик вправе отклонить все оставшиеся конкурсные заявки на основании настоящего Закона.

4. Уведомление о заключении государственного контракта с указанием наименования и адреса поставщика (подрядчика), заключившего контракт, а также цены контракта в течение 10 дней со дня заключения такого контракта доводится до сведения всех иных поставщиков (подрядчиков), принимавших участие в торгах.

ГЛАВА IV. ПРОЦЕДУРЫ ИНЫХ СПОСОБОВ ЗАКУПОК

Статья 38. Двухэтапные торги.

1. К двухэтапным торгам применяются положения главы III настоящего Закона, если настоящей статьей не предусмотрено иное.

2. Конкурсной документацией предусматривается, что на первом этапе процедур двухэтапных торгов все поставщики (подрядчики) представляют первоначальные конкурсные заявки, содержащие предложения без указания цены. Конкурсная документация может предусматривать привлечение предложений, касающихся технических, качественных или иных характеристик товаров, работ или услуг, а также предлагаемых условий и в соответствующих случаях профессиональной и технической компетентности и квалификации поставщиков (подрядчиков).

3. На первом этапе процедур двухэтапных торгов заказчик вправе проводить переговоры с любым поставщиком (подрядчиком), конкурсная заявка которого не была отклонена в соответствии с настоящим Законом, по любому положению такой заявки, за исключением требований к квалификации и возможной цены закупки.

4. На втором этапе процедур двухэтапных торгов заказчик предлагает поставщикам (подрядчикам), принявшим участие в первом этапе, конкурсные заявки которых не были отклонены, представить окончательные конкурсные заявки с указанием цены на один и тот же вид товаров, работ, услуг. При составлении спецификаций данных товаров, работ, услуг заказчик вправе исключить или изменить любое первоначально установленное в конкурсной документации положение, включая функциональные, технические или качественные характеристики закупаемых товаров, работ, услуг, а также любые первоначально установленные этой документацией критерии оценки и сопоставления конкурсных заявок и определения выигравшей заявки и вправе дополнить конкурсную документацию новыми характеристиками или критериями, не противоречащими требованиям настоящего Закона. Любые исключения, изменения или дополнения конкурсной документации доводятся до сведения всех поставщиков (подрядчиков) в приглашении представить окончательные конкурсные заявки. Поставщик (подрядчик), не имеющий намерения представлять окончательную конкурсную заявку, вправе выйти из участия в торгах, не теряя при этом права на обеспечение своей заявки. Окончательные конкурсные заявки оцениваются и сопоставляются для определения выигравшей заявки в соответствии с пунктами 4, 5 статьи 35 настоящего Закона.

Статья 39. Закрытые торги.

1. При проведении закрытых торгов в соответствии с требованиями пункта "а" статьи 20 настоящего закона заказчик привлекает конкурсные заявки от всех известных ему поставщиков (подрядчиков), которые могут предоставить закупаемые товары, работы, услуги.

2. При проведении закрытых торгов заказчик выбирает достаточное число поставщиков (подрядчиков) для привлечения их конкурсных заявок на недискриминационной основе для обеспечения эффективной конкуренции.

3. После проведения закрытых торгов заказчик обеспечивает публикацию информации о результатах проведения закрытых торгов в официальном печатном издании Ростовской области.

4. К процедурам закрытых торгов применяются положения главы III настоящего Закона (за исключением статьи 24) в части, не противоречащей положениям настоящей статьи.

Статья 40. Запрос котировок.

1. Запрос ценовых котировок производится не менее чем у трех поставщиков. В случае, когда после соответствующего запроса установлено, что только два поставщика будут рассматриваться в качестве кандидатов на поставку требуемой продукции, закупка методом запроса котировок также может производиться, при том, что рассматриваются поданные запросы двух оставшихся поставщиков.

2. В случае, когда продукция может быть закуплена только у одного поставщика, ему направляется запрос в соответствии с пунктом 4 настоящей статьи. Каждый поставщик, которому направляется запрос ценовых котировок, должен быть проинформирован о том, включаются ли в стоимость продукции расходы на транспортировку, страхование, уплату таможенных пошлин, налогов, сборов и других обязательных платежей.

3. Каждый поставщик вправе представить только одну ценовую котировку, которая не может быть впоследствии изменена. Между заказчиком и поставщиком не проводится никаких переговоров в отношении ценовой котировки, представленной данным поставщиком.

Выигравшим признается поставщик, который представил самую низкую ценовую котировку, удовлетворяющую потребностям заказчика при том, что его предложение соответствовало другим условиям заказчика, в случае, если они имели место.

4. В случаях, предусмотренных статьёй 22 настоящего Закона, заказчик вправе закупать продукцию посредством запроса предложения или ценовой котировки у одного поставщика.

Статья 41. Закупки из единственного источника.

В случаях, предусмотренных статьей 23 настоящего Закона, заказчик вправе закупать товары, работы или услуги посредством запроса предложения или ценовой котировки у одного поставщика (подрядчика).

ГЛАВА V. УПРАВЛЕНИЕ И МЕЖОТРАСЛЕВАЯ КООРДИНАЦИЯ В ОБЛАСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД

Статья 42. Управление и межотраслевая координация в области закупок для государственных нужд Ростовской области.

Управление и межотраслевую координацию в области закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд Ростовской области осуществляет орган исполнительной власти Ростовской области, уполномоченный Правительством Российской Федерации либо Администрацией Ростовской области. Этот орган создается в установленном порядке, либо осуществление указанных функций в установленном порядке возлагается на соответствующий орган исполнительной власти.

ГЛАВА VI. СПОСОБЫ ЗАКУПКИ УСЛУГ

Статья 43. Объявление о привлечении предложений при закупке услуг.

1. При наличии существенных сомнений в том, является ли объект закупки товаром или услугой закупка осуществляется как закупка товаров.

2. Заказчик привлекает предложения услуг или, в соответствующих случаях, заявки на предквалификационный отбор путем публикации объявления о приеме предложений или, соответственно, о проведении предквалификационного отбора в официальном печатном издании Ростовской области. В случаях, установленных настоящим Законом объявления публикуются также в средствах массовой информации, имеющих широкое международное распространение. Объявление должно содержать наименование и адрес заказчика, краткое описание закупаемых услуг, способы получения запроса предложений или предквалификационной документации и ее оплаты, в случае установления таковой.

3. Объявление публикуется на русском языке, а также на иностранном языке, если планируется подготовка конкурсной либо предквалификационной документации на иностранном языке.

4. Заказчик по согласованию с уполномоченным исполнительным органом власти Ростовской области, вправе не применять положения пунктов 1 и 2 настоящей статьи в случаях, когда прямое привлечение предложения услуг необходимо из соображений экономичности и эффективности, если:

а) закупаемые услуги могут быть предоставлены только ограниченным числом поставщиков при условии, что заказчик привлекает предложения от всех этих поставщиков;

б) время и расходы на рассмотрение и оценку большого числа предложений услуг будут слишком значительны по сравнению со стоимостью закупаемых услуг при условии, что привлекаются предложения от достаточного числа поставщиков для обеспечения эффективной конкуренции;

в) прямое привлечение предложений услуг является единственным средством обеспечения конфиденциальности или необходимо в национальных интересах при условии, что привлекаются предложения от достаточного числа поставщиков для обеспечения эффективной конкуренции.

5. Заказчик предоставляет документацию по запросу предложений услуг или предквалификационную документацию поставщикам в соответствии с порядком и требованиями, указанными в объявлении или в случаях применения пункта 4 настоящей статьи - поставщикам непосредственно. Плата, которую заказчик вправе взимать за предоставление этой документации, не может превышать расходов на её изготовление и доставку поставщикам. В случае проведения предквалификационного отбора заказчик предоставляет документацию по запросу предложений услуг каждому поставщику, который прошел предквалификационный отбор и внес соответствующую плату (в случае установления таковой).

Статья 44. Содержание документации по запросу предложений при закупке услуг.

Документация по запросу предложений при закупке услуг должна содержать следующую информацию:

а) наименование и адрес заказчика;

б) порядок, место и срок представления предложений услуг;

в) соответствующее положение в случае, если заказчик оставляет за собой право отклонить все предложения услуг;

г) критерии и процедуры в соответствии со статьей 5 настоящего Закона по оценке квалификации поставщиков и повторному подтверждению их квалификации в соответствии с пунктом 8 статьи 6 настоящего Закона;

д) требования в отношении документов или информации, которые должны быть представлены поставщиками в подтверждение ими своей квалификации;

е) описание закупаемых услуг (если оно известно), как правило, в форме технического задания, включая место и желательные или требуемые сроки предоставления услуг, при установлении таких сроков;

ж) информацию о том, привлекает ли заказчик предложения услуг в отношении различных способов возможного удовлетворения его потребностей;

з) описание части (частей) закупаемых услуг, в тех случаях, когда допускается представление поставщиками предложений только на часть закупаемых услуг;

и) валюту или валюты, в которых рассчитывается или выражается цена предложения услуг, кроме случаев, когда ценовой критерий не учитывается;

к) способ расчета или выражения цены предложения, в том числе указание на то, должна ли цена включать, помимо стоимости услуг, расходы на проезд, проживание, страхование, пользование оборудованием, уплату пошлин, налогов или других обязательных платежей, (кроме случаев, когда ценовой критерий не учитывается);

л) процедуру отбора предложения услуг, выбранную в соответствии со статьей 47 настоящего Закона;

м) критерии определения выигравшего предложения услуг, относительную значимость цены и других критериев и способы применения критериев для оценки предложений;

н) валюту, используемую для оценки и сопоставления предложений услуг, обменный курс перевода цен предложений в эту валюту либо информацию об использовании соответствующего обменного курса на определенную дату, которая публикуется названным финансовым учреждением;

о) соответствующее указание и описание способа оценки и сопоставления альтернативных предложений, если допускается альтернатива в отношении услуг, условий государственного контракта или других требований, содержащихся в документации по запросу предложений;

п) имя, должность и адрес одного или нескольких должностных лиц (служащих) заказчика, которые без участия посредника уполномочены поддерживать связь с поставщиками и получать от них соответствующее сообщения;

р) способы запроса поставщиками разъяснений документации по запросу предложений услуг в соответствии со статьей 46 настоящего Закона и заявление о намерении заказчика провести встречу с поставщиками на этом этапе;

с) известные заказчику условия государственного контракта, а также форма контракта, подлежащего подписанию сторонами (в случае установления таковой);

т) необходимые ссылки на положения настоящего Закона и иных нормативных правовых актов о закупках. При этом отсутствие таких ссылок не является основанием для обжалования в соответствии со статьей 52 настоящего Закона или для возникновения ответственности со стороны заказчика;

у) разъяснение предусмотренных статьей 52 настоящего Закона прав добиваться обжалования незаконного действия, или решения заказчика, либо используемой им процедуры закупок;

ф) требования, предусматриваемые для заключения государственного контракта, включая при необходимости, его утверждение соответствующим органом исполнительной власти или Правительством Российской Федерации, и предполагаемый срок для получения такого утверждения после направления информацию о том, что поставщики (подрядчики), заключившие государственный контракт на предоставление консультационных услуг, не вправе принимать участие в процедурах закупок товаров и работ, которые могут последовать в результате такого консультационного задания или в связи с ним;

х) другие требования, установленные заказчиком в соответствии с настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами о закупках в отношении подготовки и представления предложений услуг и иных процедур закупок.

Статья 45. Критерии оценки предложений при закупке услуг.

Заказчик устанавливает критерии оценки предложений услуг и определяет относительную значимость каждого критерия и порядок их применения при оценке предложений. Эти критерии доводятся до сведения поставщиков в документации по запросу предложений и могут применяться только в отношении следующего:

а) квалификации, опыта, репутации на рынке, надежности, профессиональной и управленческой компетентности поставщика, персонала, который будет непосредственно осуществлять заказ;

б) эффективности, представленного поставщиком предложения услуг с точки зрения удовлетворения потребностей заказчика;

в) цены предложения услуг, включая любые дополнительные или сопутствующие расходы;

г) интересов обороны и безопасности.

Статья 46. Разъяснение и изменение документации по запросу предложений при закупке услуг.

Разъяснения и изменения документации по запросу предложений при закупке услуг осуществляются заказчиком в соответствии со статьей 28 настоящего Закона.

Статья 47. Выбор процедуры отбора предложений при закупке услуг.

1. Заказчик вправе применить одну из двух процедур отбора - с проведением или без проведения переговоров.

2. Основания и обстоятельства, которые учитывались заказчиком при выборе соответствующей процедуры отбора, заносятся в протокол процедур закупок.

3. В случае, если стоимость закупаемых услуг не превышает 20 установленных законом размеров минимальной месячной оплаты труда, то заказчик может осуществлять закупки в соответствии со статьёй 23 настоящего Закона.

Статья 48. Отбор предложений при закупке услуг без проведения переговоров.

Отбор предложений при закупке услуг без проведения переговоров проводится в следующем порядке:

а) заказчик устанавливает минимальный уровень требований в отношении качественных и технических аспектов предложений услуг в соответствии с критериями (кроме ценовых), предусмотренными в документации по запросу предложений, и дает в соответствии с ними оценку каждому предложению;

б) после такой оценки заказчик сопоставляет цены тех предложений, которые соответствуют установленному минимальному уровню неценовых требований или превышают таковой;

в) выигравшим признается предложение, которое имеет наиболее низкую цену либо является наилучшим по совокупной оценке.

Статья 49. Отбор предложений при закупке путем проведения поочередных переговоров.

Отбор предложений при закупке услуг путем проведения поочередных переговоров проводится в следующем порядке:

а) устанавливается минимальный уровень неценовых требований в соответствии с подпунктом "а" статьи 48 настоящего Закона;

б) поставщик, получивший наивысшую оценку в соответствии с подпунктом "а" статьи 48 настоящего Закона, приглашается к проведению переговоров в отношении цены его предложения;

в) в случае если заказчик приходит к выводу, что переговоры с поставщиком, получившим приглашение в соответствии с подпунктом "б" настоящей статьи, не приведут к заключению государственного контракта вследствие невозможности достижения договоренности о разумной цене, этот поставщик информируется о прекращении с ним, переговоров;

г) в случае прекращения переговоров, указанных в подпункте "в" настоящей статьи заказчик приглашает к проведению переговоров поставщика, предложение которого получило следующую за наивысшей оценку и, если переговоры с таким поставщиком не приводят к заключению государственного контракта, заказчик приглашает к проведению переговоров следующего поставщика, получившего наивысшую оценку за его предложение среди оставшихся поставщиков до заключения государственного контракта или отклонения всех остальных предложений.

Статья 50. Конфиденциальность.

В целях недопущения раскрытия содержания предложений при закупке услуг конкурирующим поставщикам, заказчик рассматривает их предложения с соблюдением требований конфиденциальности. Любые переговоры, проводимые в соответствии со статьей 49 настоящего Закона, носят конфиденциальный характер, и с учетом требований статьи 10 настоящего Закона ни одна из сторон переговоров не вправе раскрывать третьим лицам техническую, ценовую или иную информацию, относящуюся к содержанию этих переговоров, без согласия другой стороны.

Статья 51. Антимонопольный контроль за проведением торгов на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд.

1. Запрещаются носящие антиконкурентный характер действия заказчиков и (или) участников торгов, соглашения между участниками торгов, между заказчиками и участниками торгов, а также недобросовестная конкуренция участников торгов, в частности:

организаторам торгов запрещается осуществлять координацию предпринимательской деятельности между участниками торгов, которая имеет либо может иметь свои результатом ограничение, конкуренции или ущемление интересов участников торгов;

участникам торгов запрещается представление недостоверных сведений в ходе организации торгов;

одному или нескольким участникам торгов не могут быть созданы преимущественные условия, в том числе по доступу к конфиденциальной информации и материальной базе, а также по уменьшению платы за конкурсную документацию;

организаторы торгов и их служащие не могут быть участниками торгов или входить в одну и ту же группу лиц с участником торгов, при этом участник торгов, входящий в группу лиц, рассматривается как одно лицо.

2. Торги, проведенные с нарушением антимонопольных правил, определенных настоящим Законом, могут быть признаны судом недействительными по иску Федерального антимонопольного органа либо его территориального органа.

ГЛАВА VII. РАЗРЕШЕНИЕ РАЗНОГЛАСИЙ, СВЯЗАННЫХ С ПРОВЕДЕНИЕМ ТОРГОВ

Статья 52. Право на разрешение разногласий, связанных с проведением торгов.

1. Положения содержащиеся в статьях 52-57 настоящего Закона являются действующими, в части, не противоречащей федеральному законодательству.

2. Любой поставщик (подрядчик), который заявляет, что он понес или может понести убытки в результате нарушения требований настоящего Закона заказчиком, имеет право на подачу заявления о рассмотрении разногласий, связанных с проведением торгов государственному заказчику либо уполномоченному исполнительному органу власти Ростовской области, координирующему проведение государственных закупок.

2. Предметом разногласий не могут быть:

а) выбор способа закупок, предусмотренного главой II настоящего Закона;

б) выбор процедуры отбора, предусмотренной статьей 47 настоящего Закона;

в) ограничение процедур закупок на основании государственной принадлежности в соответствии со статьей 7 настоящего Закона;

г) решение заказчика в соответствии со статьей 11 настоящего Закона отклонить все конкурсные заявки, предложения, оферты или котировки;

е) отсутствие ссылки, предусмотренной подпунктом "ф" статьи 27 или ссылки и разъяснений, предусмотренных подпунктами "т" и "у" статьи 44 настоящего Закона.

Статья 53. Разрешение разногласий государственным заказчиком.

1. До заключения государственного контракта разногласия направляются руководителю государственного заказчика в письменной форме.

2. Разногласия не подлежат рассмотрению в случае их представления по истечении 20 дней с момента, когда представивший их поставщик (подрядчик), узнал или должен был узнать об обстоятельствах, послуживших основанием для разногласий.

3. Разногласия не рассматриваются, а начатое рассмотрение подлежит прекращению государственным заказчиком после заключения государственного контракта. Решение разногласий в таких случаях осуществляется в соответствии с статьями 54, 55 настоящего Закона.

4. Если разногласия не разрешены по взаимному соглашению представившего их поставщика (подрядчика) и государственного заказчика, государственный заказчик в течение 20 дней со дня представления таких разногласий выносит письменное решение, которое должно содержать:

а) обоснование мотивов принятия решения;

б) меры, направленные на удовлетворение изложенных требований, в случае полного или частичного удовлетворения разногласий.

5. В случае, если в установленный пунктом 4 настоящей статьи срок, решение государственным заказчиком не вынесено или поставщик (подрядчик) не удовлетворен принятым решением, он имеет право на решение разногласий в соответствии со статьями 54, 55 или 57 настоящего Закона.

6. Решение государственного заказчика окончательным, если не начато рассмотрение соответственно предусмотренного статьями 54, 55 или 57 настоящего Закона.

7. Решение государственного заказчика в течение 5 дней с даты его вынесения направляется поставщику (подрядчику), внесшему заявление о рассмотрении разногласий, заказчику, любому другому поставщику (подрядчику) или государственному органу, принявшим участие в процедуре разрешения разногласий. Информация о содержании разногласий и решения по ним могут быть представлены любым заинтересованным лицам, если это не противоречит закону, не причиняет ущерб законным коммерческим интересам сторон или не препятствует добросовестной конкуренции.

Статья 54. Внесение разногласий в уполномоченный Федеральный орган.

В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, поставщик (подрядчик) имеет право на обращение для разрешения разногласий во внесудебном порядке в уполномоченный Федеральный орган, координирующий в соответствии с федеральным законодательством сферу государственных закупок.

Статья 55. Процедуры разрешения разногласий уполномоченным исполнительным органом власти Ростовской области.

1. Поставщик имеет право на подачу заявления о рассмотрении разногласий, связанных с проведением торгов, уполномоченному исполнительному органу власти Ростовской области в следующих случаях:

а) разногласия не могут быть поданы или рассмотрены в соответствии со статьей 53 настоящего Закона по причине вступления в силу государственного контракта и при условии, что разногласия поданы в течение 20 дней после того, как подавший ее поставщик (подрядчик), узнал или должен был узнать об обстоятельствах, послуживших основанием для разногласий;

б) государственный заказчик не рассматривает разногласия, поступившие до заключения государственного контракта , в связи с тем, что позднее он был подписан и вступил в силу и при условии, что разногласия поданы в течение 20 дней после вынесения решения об их нерассмотрении;

в) в соответствии с пунктом 5 статьи 53 настоящего Закона при условии, что разногласия поданы в течение 20 дней после истечения срока, установленного пунктом 4 статьи 53 настоящего Закона;

г) данный поставщик (подрядчик) утверждает, что он понес или может понести убытки в результате решения государственного заказчика в соответствии со статьей 53 настоящего Закона при условии, что разногласия поданы в течение 20 дней после вынесения решения.

2. После представления заявления о рассмотрении разногласий в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи уполномоченному исполнительному органу власти, последний уведомляет всех заинтересованных поставщиков (подрядчиков), участвующих в процедурах закупок, о его содержании.

3. Поставщик (подрядчик) или любой государственный орган, интересы которого нарушены или могут быть нарушены в результате рассмотрения разногласий, имеет право участвовать в процедуре разрешения разногласий. Поставщик (подрядчик), не принявший участия в такой процедуре, впоследствии лишается права подачи заявления о рассмотрении аналогичных разногласий.

4 Уполномоченный исполнительный орган власти, вправе принять одно или несколько из следующих решений:

а) обязать заказчика, совершившего незаконные действия, или применившего незаконные процедуры, либо принявшего незаконное решение, совершить действия, применить процедуры либо принять решение, соответствующие Закону;

б) полностью или частично отменить незаконное решение заказчика, за исключением решения о признании недействительным решения о заключении государственного контракта или решения о расторжении государственного контракта после его заключения;

в) обязать заказчика возместить убытки, понесенные поставщиком (подрядчиком), направившим разногласия, в связи с осуществлением процедур закупок и в результате незаконного действия или решения заказчика либо использованной им незаконной процедуры;

г) распорядиться о прекращении процедур закупок.

5. Уполномоченный исполнительный орган власти в течение 20 дней выносит по разногласиям письменное мотивированное решение, которое считается окончательным, если оно не обжаловано в судебном порядке, либо в порядке, предусмотренном статьёй 54 настоящего Закона.

Статья 56. Приостановление процедур закупок.

1. Своевременная подача заявления о рассмотрении разногласий в соответствии со статьями 53 или 55 настоящего Закона приостанавливает процедуры закупок на срок до 7 дней.

2. Государственный заказчик или уполномоченный исполнительный орган власти Ростовской области вправе продлить срок приостановления процедуры закупок, предусмотренный пунктом 1 настоящей статьи, с целью обеспечения прав поставщика (подрядчика), внесшего заявление о рассмотрении разногласий, до завершения процедур разрешения разногласий при том условии, что общий срок приостановления не превышает 30 дней.

3. Приостановление, предусмотренное настоящей статьей, не применяется, если государственные интересы требуют продолжения процедуры закупок. Решение с обоснованием необходимости продолжения процедуры закупок, приобщается заказчиком к протоколу процедур закупок и не подлежит рассмотрению иначе как в судебном порядке.

4. Любое решение, принятое заказчиком в соответствии с настоящей статьей и содержащее основания его принятия, приобщается к протоколу процедур закупок.

Статья 57. Обжалование в судебном порядке.

1. Решения государственного заказчика, уполномоченного исполнительного органа власти Ростовской области, принятые в соответствии с настоящей главой могут быть обжалованы в судебном порядке.

2. Положения настоящей главы не могут рассматриваться как ограничение права обращения поставщиков (подрядчиков) в суд без предварительного разрешения разногласий в соответствии со статьями 52-56 настоящего Закона.

ГЛАВА VIII. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 58. Вступление в силу настоящего Закона.

Настоящий Закон вступает в силу со дня его официального опубликования

Приложение 3

Анализ результатов анкетирования заказчиков и поставщиков,

проводимого в августе 2000 г. - марте 2001 г.

По итогам проведенного исследования 160 заказчиков и 110 поставщиков, можно сделать некоторые выводы об уровне развития конкурсной системы госзакупок в Ростовской области и об отношениях, сложившихся за 4 года функционирования конкурсной системы между субъектами рынка госзакупок. Необходимо отметить, что на чистоту результатов исследования повлиял большой процент недостоверных ответов, вызванный страхом или нежеланием респондентов правдиво отвечать на вопросы. Несмотря на то, что все анкеты были анонимными, на многие вопросы, связанные с коррупцией при распределении госзаказа, опрашиваемые либо не отвечали вообще, либо отмечали вариант ответа "как надо", а не так как это есть на самом деле. Поэтому получилось, что на практике сложились одни условия и отношения, а в анкетах отражены несколько другие, более смягченные.

По той же причине, как нам кажется, большой процент респондентов в "щекотливых" вопросах выбирали вариант "затрудняюсь ответить", что, несомненно, честнее, чем отвечать неправду.

Учитывая степень недостоверности ответов в анкетах, параллельно проводились анонимные интервью с членами и председателями конкурсных комиссий. Перед ними ставились идентичные вопросы, а вот ответы получались совершенно другие. Кроме того, было проведено несколько круглых столов по проблемам коррупции, где участники, не стесняясь, рассказывали о формах коррупции, возникших в процессе внедрения и развития конкурсной системы госзакупок (см. Таблицу 1, Приложения 1).

Многие из опрашиваемых устно не скрывали, что конкурсная система государственных закупок в том состоянии, в котором она находится на сегодняшний день, в условиях нерегулярного и недостаточного финансирования, принимает некую "извращенную" российскую форму, когда победитель известен еще задолго до проведения конкурса. Приведем здесь мнение, высказанное председателем конкурсной комиссии крупного государственного учреждения: "Конкурс - это новый этап коррупции". И это мнение не является единственным. Интервьюерам часто приходилось выслушивать подобные мнения о том, что конкурсная система в том виде, как она сейчас находится, отнюдь не избавляет от коррумпированности государственных чиновников, ответственных за расходование бюджетных средств, а напротив, - приводит к еще большему развитию коррупции в новых формах. Укажем мнение другого председателя конкурсной комиссии: "Конкурсная система усложняет получение государственного контракта, поэтому "ставки" взяток увеличиваются". А чего стоит процедура "отката", закрепившегося в практике проведения конкурсов, особенно на подрядные работы, более дорогостоящие (подробнее см. стр. 6 и 26).

Эти данные сильно расходятся с тем, как отвечали респонденты на вопрос о вознаграждении (См. Рис. 52-53). На вопрос о том, были ли случаи его предложения, только 6 % заказчиков и 8 % поставщиков ответили положительно. Однако у поставщиков был большой процент затруднившихся с ответом. Еще более интересно распределились ответы на вопрос о принятии вознаграждения: только 2 % заказчиков положительно ответили на этот вопрос, тогда как среди поставщиков этот ответ выбрали 42 % опрошенных. Вероятно, поставщики были менее закрыты в распространении такой информации.

Конечно, отсюда не стоит делать вывод, что конкурсная система порочна сама по себе и ее введение было напрасно. Авторы исследования полагают, что при условии введения четкого контроля за проведением конкурсов и других способов закупок (а на региональном уровне этот контроль достаточно условный), повышении квалификации специалистов контролирующих структур, введении независимой экспертизы при расходовании бюджетных средств, создания отделов по закупкам (или хотя бы введение в штатное расписание должности "специалист по закупкам") и, конечно, налаживании регулярного финансирования, разорвать это "гордиев узел" удастся (подробнее см. стр. 38-40).

Подтверждает этот факт мнение респондентов. На вопрос о том, необходимо ли было введение конкурсной системы большинство и государственных служащих, и участников конкурсов, отвечают положительно (см. Рис. 39) Любопытно, что среди поставщиков отрицательный ответ дают более чем в 4 раза меньше опрашиваемых. Очевидно, что многие поставщики надеются, что процедура конкурса, позволит осуществить выбор более объективно (что и подтверждается дальнейшими результатами опроса). Более того, около 30 % опрошенных поставщиков закупают продукцию для собственных нужд тоже на конкурсной основе.

Большой процент респондентов-заказчиков, отрицательно ответивших на этот вопрос, объясняется рядом серьезных проблем, с которыми им приходится сталкиваться при проведении конкурсов. Основными проблемами являются: во-первых, недостаток знаний и опыта у специалистов конкурсных комиссий, во-вторых, недостаточное финансирование, и, в-третьих, несовершенное законодательство по закупкам. Практически все респонденты добавляли к этому - отсутствие специалистов, которые занимались бы только оформлением закупок (т.е. всю работу по закупкам приходится выполнять и без того загруженным своими основными должностными обязанностями работникам экономического и прочих отделов).

Так, по данным исследования, только в 16 % бюджетных учреждениях существуют специальные отделы по закупкам, более чем 80 % учреждений таких отделов не имеют (См. Рис. 1). Более того, всю работу по закупкам в 70 % учреждений ведут от двух до пяти человек, а в 11% - все тянет на себе один человек (См. Рис. 2). Очевидно, это секретарь комиссии, которому выпала незавидная участь нести на себе весь груз не только работы, но и ответственности за оформление всех документов по закупкам. Казалось бы, такой важный этап как разработка конкурсной документации должен быть поделен пропорционально между всеми членами конкурсной комиссии, причем желательно, чтобы каждый раздел составлял специалист по данному вопросу. Конкурсная документация является юридическим документом, регулирующим правила проведения конкурса, права и обязанности организаторов и участников конкурса. Кроме того, она включает в себя проект будущего договора. В связи с этим, резонно было бы большую часть документации отдавать на составление юристам. Однако только в 18 % учреждений разработкой конкурсной документации занимается юрист, в подавляющем большинстве случаев (41 %) - это взваливается на плечи все того же секретаря конкурсной комиссии (См. Рис. 37-а). Если учесть, что секретарем комиссии часто назначают человека, который имеет небольшой опыт работы в данной организации и в этой сфере, то неудивительно, почему допускается так много ошибок и нарушений при составлении конкурсной документации. В конечном итоге, после долгих "проб и ошибок" именно секретарь комиссии лучше всех разбирается в процедуре закупок.

Секретарями комиссий являются 16 % участников анкетирования (См. стр. 130), вероятно, это они тратят на проведение закупок весь свой рабочий день. Большинство же опрошенных заказчиков затрачивают на вопросы закупок от 20-30 % рабочего времени и "незначительной части" до половины рабочего дня (См. Рис. 5). Вспомнив о том, что многочисленные недовольства на конкурсные закупки вызваны нехваткой времени для их оформления, реально встает проблема найма дополнительного персонала. Решающим шагом могло бы стать даже освобождение секретарей комиссий (или членов комиссий, которые больше всех заняты в процессе проведения закупок) от других должностных обязанностей.

Мнения заказчиков и поставщиков сошлись также в вопросе об основаниях для перехода на конкурсную систему (См. Рис. 40), большинство опрошенных считают, что он был необходим для эффективного расходования денежных средств. Интересно, что многие также отмечают другой вариант - "в целях борьбы с коррупцией", соглашаясь с тем, что конкурсная система в цивилизованном виде способна избавить государственный аппарат от "коррупционной" болезни. Хотя, нельзя не привести здесь слова одного высокопоставленного государственного чиновника о том, что государственных служащих обижает, что Указ № 305 в своем названии содержит фразу "в целях предотвращения коррупции", так как такого явления не было и сейчас не существует. Наверное, такого же мнения придерживаются 68 % респондентов, считающих, что до введения конкурсной системы распределения бюджетных средств злоупотреблений не было (См. Рис. 3).

К положительному отношению к конкурсной системе закупок следует отнести мнение респондентов по двум другим вопросам, причем в ответах заказчики и поставщики проявили поразительное единодушие: почти одинаковое количество полагает, что конкурсная система решает проблемы при распределении бюджетных средств и позволяет осуществить наилучший выбор для заказчика (См. Рис. 41-42). Респонденты соглашаются с тем, что с помощью конкурсного механизма можно достичь экономии бюджетных средств, снижения стоимости работ, улучшения качества продукции и даже снижения возможного давления со стороны поставщиков. Нам думается, что такое положительное отношение распространяется на конкурсную систему в идеальном виде, в котором она "не может функционировать в России", по мнению большинства респондентов Что касается практического воплощения, то здесь результаты обратные. Респонденты, отрицательно относящиеся к конкурсной системе, указывали такие мнения в анкетах:

·      конкурсы проходят фиктивно;

·      приобретая более дешевое, получаем худшее;

·      руководство принуждает покупать продукцию по самым низким ценам;

·      фирмы еще не готовы к такому сотрудничеству;

·      возникают сложности с проведением мелких закупок;

·      пока проводится конкурс, деньги тратятся на другие нужды;

·      бюджет ограничен, сметы постоянно урезаются, а в таких условиях трудно выбрать лучшего подрядчика;

·      необходимы большие затраты времени;

·      пока не начнется нормальное финансирование, не будет и нормальных конкурсов.

Наличие таких мнений объясняется тем, что за 4 года своего функционирования, весомых результатов конкурсная система не принесла. Никто не верит, что у нас когда-нибудь сложится такая ситуация, когда закупки будут производиться честно и объективно. Авторы исследования встречались с мнением, что переход на конкурсную систему был задуман по "чьему-то злому умыслу", чтобы нагрузить чиновников дополнительной работой. Порой даже высказывались обвинения в адрес авторов о причастности к злому умыслу.

Действительно, большинство заказчиков считает, что конкурсная система приводит к дополнительным проблемам (См. Рис. 43). Среди таких проблем называются:

·       заполнение большого количества документов;

·       увеличение сроков выбора контрагента;

·       сложная процедура проведения;

·       трата большого количества времени и средств на мелкие закупки;

·       появление новых неоплачиваемых должностных обязанностей у сотрудников госучреждений;

·       недостаток знаний как у заказчиков, так и у поставщиков;

·       возникновение дополнительных расходов на публикацию объявлений о конкурсах;

·       учащение проверок процесса расходования бюджетных средств;

·       отказ поставщиков от участия в небольших по объему закупках, так как из-за таких сумм невыгодно заполнять большое количество документов;

·       и, наконец, называлась даже проблема потери поставщиков вследствие усложнения процедуры получения государственного контракта.

Приходится сталкиваться с определенными трудностями и поставщикам, многие из которых не хотят тратить время на сбор большого количества документов, подтверждающих их квалификацию, и получение банковских гарантий (наиболее распространенная форма обеспечения конкурсной заявки), которое связано с отвлечением средств на оплату услуг банка (См. Рис. 29). Вероятно, с этим связаны большие затраты времени на подготовку конкурсного предложения. 30 % опрошенных поставщиков затрачивают на это 2 недели, 12 % готовят конкурсную заявку за 3 недели, либо за 1-2 месяца, а 10 % укладываются только за 2-3 месяца. Удивляет тот факт, что 18 % поставщиков управляются за неделю, а то и меньшие сроки. Такие случаи вызывают у авторов большие сомнения, так как за такой короткий срок невозможно собрать не только все документы, но и оформить саму конкурсную заявку. А ведь необходимо еще и внимательно ознакомиться с конкурсной документацией. Здесь объяснением может быть либо повторное участие данного поставщика в конкурсе, либо то, что заказчик не предоставил полный комплект конкурсной документации или не затребовал необходимый набор документов. С таким явлением до сих пор еще приходится сталкиваться (См. Приложение 1, Таблицу 1).

Заказчики склоняются к мысли, что конкурсная система усложнила работу поставщикам, желающим получить государственный контракт: количество бумажной работы увеличилось, потребовались дополнительные знания, повысились требования со стороны заказчика, усилилась конкуренция между претендентами и ужесточились условия контракта. В конечном итоге, у заказчика появилось больше возможности влиять на участников конкурса.

Как следствие, на конкурс приходят в основном поставщики, либо уже много лет работающие с данным заказчиком, либо в чем-то зависящие от него. На первом месте среди трудностей, связанных с введением конкурсной системы, называлась высокая конкуренция, которая отпугивает поставщиков, привыкших получать государственный контракт по госзаказу или благодаря личным связям (См. Рис. 23). Часто предприятие только тогда идет на конкурс, когда заранее уверено в результате. Стремление к длительным экономическим связям с государством еще очень сильно среди отечественных предприятий, около 70 % считают, что такие связи эффективны (См. Рис. 22). И это несмотря на то, что только 50 % респондентов получало государственный контракт до введения конкурсной системы (См. Рис. 16), т.е. этому мнению также придерживаются предприятия, не имеющие длительных экономических связей с государством.

Большой скепсис у опрашиваемых вызывал вопрос об экономии средств при проведении конкурсов. В беседах заказчики говорили, что никакой реальной экономии от проведения конкурсов не существует, а данные, указываемые в статистической отчетности, сильно преувеличены. Однако, как следует из анкет, если исключить большой процент не ответивших на этот вопрос (примерно 70 % опрошенных), и респондентов, отметивших вариант "затрудняюсь ответить", большинство считает, что процент экономии достигает 5-20 %, и даже доходит до 30 процентов (См. Рис. 44).

Вернемся опять к вопросу о коррупции. Мнения о том, помогает ли проведение конкурсных торгов снизить уровень коррупции разделились. Однако, опять наблюдается сходство в точках зрения между поставщиками и заказчиками. Большинство и тех, и других считает, что уровень коррупции снижается незначительно, т.е. сходятся во мнении, что более жесткая процедура отбора поставщиков ограничивает субъективность чиновников при принятии решений (См. Рис. 45). В то же время 20 % заказчиков и 18 % поставщиков считают, что конкурсный механизм не снижает коррупции. Как показывает практика, такой точки зрения придерживается заказчики, уже поучаствовавшие в работе конкурсной комиссии, и поставщики, имеющие опыт участия в конкурсах. Этот вопрос относится к одному из так называемых "проверочных" вопросов, которые благодаря отсутствию категоричности формулировки позволяют, во-первых, получить более честный ответ, во-вторых, сделать вывод о достоверности ответов на другие похожие вопросы.

Интересно сравнить результаты предыдущего вопроса с ответами на вопрос: "Что препятствует эффективному внедрению конкурсной системы госзакупок?" (См. Рис. 47) Госзаказчики самокритично полагают, что это, в первую очередь, "несерьезное отношение к проведению конкурсов". Такое отношение, по нашему мнению, вызвано тем, что чиновники, привыкшие в последнее время ко всякого рода нововведениям, относятся к новому порядку расходования бюджетных средств как к очередному новшеству, которое очень быстро можно "спустить на тормоза". Опыт показывает, что сторонников этой позиции хоть и становится меньше, но они пока преобладают.

Этот ответ был также популярен и у поставщиков (второе место), но первое место занял вариант "элемент коррупции в органах государственной власти" (кстати, с этим согласны только 8 % заказчиков). Таким образом, мы попадаем в замкнутый круг, когда субъекты рынка госзакупок полагают, что конкурсная система снижает уровень коррупции, при этом уверены, что она же и мешает эффективному внедрению конкурсной системы.

Многие поставщики и заказчики указывают еще на два препятствия становления цивилизованной системы госзакупок - отсутствие знаний у заказчиков и поставщиков. Решить эту проблему легче, чем две ранее обсуждаемых, тем более, что у заказчиков есть реальная возможность получить такое обучение в специально созданной для этого организации Пилотном центре госзакупок. Обучение ведется еще с 1998 года и для большинства из них является бесплатным, поэтому уже сейчас в состав многих конкурсных комиссиях входит несколько сертифицированных специалистов. В составе опрошенных заказчиков также преобладают сотрудники, прошедшие специальную подготовку (См. Рис. 6).

С поставщиками дело обстоит куда сложнее. У них, конечно, есть возможность обучиться в Пилотном центре, но для них обучение платное, а по итогам опроса предприятия готовы направить на обучение своих сотрудников только на бесплатной основе (См. Рис 24). В этих условиях, целесообразно было бы проведение краткосрочных семинаров, тем более, что поставщикам нет необходимости проходить трехнедельное обучение, как заказчикам. Данные опроса свидетельствуют о том, что потребность в таких семинарах существует (См. Рис. 25). Обучение для поставщиков имеет огромное значение для создания механизма независимого контроля за действиями заказчика. Зная законодательство и процедуру, такие "подкованные" в вопросах конкурсных закупок поставщики смогут реально противостоять недобросовестным действиям заказчиков. Фонд в рамках настоящего гранта попытался устранить этот пробел.

Хотелось бы надеяться, что на самом деле в большинстве бюджетных учреждений руководство положительно относится к внедрению конкурсной системы закупок и энергично внедряет ее (См. Рис. 4). Но действительность, к сожалению, несколько иная. Большинство руководителей вообще не вникает в суть дела, не знает ни нормативно-законодательной базы закупок, ни правил их проведения. Как правило, руководитель учреждения является и председателем конкурсной комиссии. Получается, что председатель, на котором лежит ответственность за соблюдение всех необходимых правил и норм, меньше всего разбирается в этом деле, полагаясь во всем на других членов комиссии - своих подчиненных. Во многих случаях председатели комиссии активно противодействуют тому, чтобы комиссия принимала законные решения. Авторам приходилось слышать от рядовых членов комиссий, что они бы и рады делать все как необходимо, да вот председатель "не велит".

12 % заказчиков уверены, что после введения конкурсной системы поставщики к ним стали относиться хуже. Несмотря на это, большинство поставщиков считает, что их отношение к заказчику осталось неизменным, некоторые даже полагают, что к заказчику они стали относиться лучше (См. Рис. 46) Большинство заказчиков также склоняются к этому мнению. Среди членов комиссий встречается и такое соображение: "Раньше поставщики открывали дверь ногой, зная, что получат контракт в любом случае. И только теперь они, почувствовав конкуренцию, стали вести себя вежливей".

Интересно заметить, что поставщики достаточно серьезно относятся к участию в конкурсе и подготовке конкурсного предложения. Об этом говорит тот факт, что в 30 % организаций подготовкой конкурсного предложения занимается заместитель директора (как правило, по экономике), а в 21 % фирм - даже сам директор (См. Рис. 37-б). В отличие от заказчиков, возлагающих всю работу на низший персонал, поставщики предпочитают доверять это только руководителям.

Авторам исследования не раз приходилось выслушивать жалобы заказчиков на давление, оказываемое в процессе выбора победителя, т.е. исполнителя государственного контракта. Заказчики говорили, что в своих действиях они зачастую не свободны и это не позволяет им выбрать действительно достойного контрагента. На вопрос о трудностях, с которыми приходится сталкиваться при проведении конкурсов, 14 % опрошенных заказчиков называют давление вышестоящих лиц и 6 % - давление со стороны претендентов (См. Рис. 9). Среди тех, кто оказывает давление на конкурсную комиссию, заказчики называли: начальника (т.е., как правило, председателя комиссии), вышестоящую организацию (например, министерство) и администрацию (города/области). (См. Рис. 50). Претенденты же влияют на заказчиков в основном при помощи личных связей (с тем же председателем конкурсной комиссии, представителем вышестоящей над заказчиком организации или администрации). Тем не менее, большинство опрошенных заказчиков и поставщиков соглашается с тем, что выбор победителя происходит объективно.

По каким же критериям происходит выбор победителя? Большая часть из опрошенных нами поставщиков хотя бы раз одерживала победу в конкурсе. Основаниями для победы являлись (в порядке убывания): высокое качество продукции, большой опыт работы на рынке и высокая квалификация участника, низкая цена конкурсного предложения, выгодные условия поставки продукции, финансовая устойчивость претендента, приемлемый способ платежа, отсутствие достойных конкурентов и, наконец, неформальные связи (См. Рис. 19). По данным, полученным из ответов заказчиков, можно сделать вывод, что основным критерием является цена (См. Рис. 10). Практика также это доказывает. По словам заказчиков, бывают ситуации, когда из-за разницы в 2 (!) копейки заказчика принуждают покупать у того поставщика, квалификация которого может быть ниже. Существуют случаи отказа казначейств финансировать заключенный контракт, если цена конкурсного предложения победителя больше, чем у проигравшего. Очевидно, что цена конкурсной заявки далеко не всегда является определяющим критерием, а зачастую играет даже третьестепенную роль. К сожалению, заказчик здесь не имеет никакой свободы и вынужден подчиняться абсурдным требованиям финансирующих структур.

Причины проигрышей опрошенных нами поставщиков обосновывают приведенные выше рассуждения. Больше всего проигрышей, если исключить самый популярный вариант "другое" (к сожалению, респонденты не пояснили свой ответ), происходило по причине высокой цены (См. Рис. 20). Затем указывались неформальные связи конкурентов (победителей), маленький опыт работы, неподходящие условия поставки, коррупция среди членов конкурсной комиссии, финансовая неустойчивость организации и невысокое качество продукции. Естественно, редко, кто из поставщиков скажет, что его продукция низкого качества. То, что фактор неформальных связей победителей с членами конкурсной комиссии занял второе место, показывает, что снизить субъективность при проведении оценки конкурсных предложений не под силу даже конкурсному механизму.

Одной из целей нашего исследования был анализ инфраструктуры государственных закупок. Необходимо было выяснить все ли необходимые элементы и субъекты, обеспечивающие эффективное функционирование системы госзакупок, функционируют на рынке. К таким необходимым элементам и субъектам авторы относили:

·      институт посреднических организаций-организаторов конкурса;

·      печатное специализированное издание по закупкам;

·      база данных по заказчикам, поставщикам, конкурсам;

·      организации, оказывающие консультационные услуги участникам конкурсов.

Анализ показал, что о существовании такого важного субъекта рынка, выполняющего посреднические функции между заказчиком и поставщиком, как организатор конкурса знают только 79 % заказчиков и 47 % поставщиков (См. Рис. 31). Это свидетельствует о том, что такие организации еще не заняли прочное место на рынке (в Ростове-на-Дону их всего 2), а в условиях недостаточного финансирования и нехватки специалистов на проведение конкурсов, привлечение фирмы-организатора конкурса могло бы быть выходом из сложившейся ситуации. Кроме того, проведение конкурсов независимыми фирмами снижает, по мнению авторов, уровень коррупции и возможность влияния на принятие решения о выборе победителя.

Помимо этого, независимые консультационные фирмы могли бы оказывать помощь поставщикам в подготовке их конкурсных предложений. У 20 % опрошенных поставщиков возникают трудности с подготовкой конкурсного предложения (См. Рис. 26), и 22 % респондентов готовы обратиться к помощи внешних экспертов (См. Рис. 27). Это еще раз доказывает, что посреднические структуры - это необходимый элемент цивилизованной рыночной системы госзакупок

На вопрос о том, как должна осуществляться оплата услуг организатора конкурса, мнения заказчиков и поставщиков расходятся (См. Рис. 33). Большинство заказчиков склоняются к тому, чтобы затраты возмещали все участники конкурса (у поставщиков это второй по популярности ответ), поставщики же считают, что оплата должна происходить из бюджета (так считающих заказчиков не так уж много). Это и понятно, кому из поставщиков захочется выкладывать деньги за участие в конкурсе из своего кармана. Долгое время статьи на организацию и проведение конкурсов не существовало, затем "наверху" радостно отчитались, что финансирование по этой статье теперь регулярное. Остается только догадываться, почему в регионах этой статьи до сих пор не существует, либо ее финансирование не ведется. Как предположил один из респондентов: "Может наше Министерство финансов еще не знает о существовании такой статьи?" Результаты нашего исследования говорят о том же: более 40 % опрошенных отвечают, что такого рода затраты не предусмотрены статьями бюджета, а 25 % говорят, что они не возмещаются по причине недостатка финансирования (См. Рис. 7). И только 20 % учреждений способы нести на себе эти издержки.

Как известно, для российского человека безвыходных ситуаций не бывает. Поэтому на местах получили распространение бартерные формы возмещения затрат на проведение конкурса: "вы нам бумагу и картриджи, мы вам конкурсную документацию". Затраты также возмещаются:

·      за счет внебюджетных источников финансирования;

·      за счет хозрасчетных средств;

·      за счет административных расходов организации;

·      за счет средств всех претендентов (См. Рис. 11);

·      за счет средств победителей;

·      и даже за счет собственных средств руководителей!

Большой процент заказчиков (да и поставщиков), ответивших, что оплата должна осуществляться за счет средств победителя (См. Рис.33) объясняется принятой в Ростовской области системой расчета с организатором конкурса. Данная система является по-своему уникальной, и появилась в ответ на отсутствие финансирования статьи бюджета, покрывающей расходы на организацию конкурса. Схема оплаты такая: перед продажей конкурсной документации организатор конкурса заключает договор с претендентом об оплате ему определенного процента от цены заключенного с заказчиком контракта в случае победы. Договор вступает в силу сразу после заключения контракта.

Отношение специалистов по закупкам к такой системе неоднозначное: некоторые полагают, что участник конкурса будет включать такой же процент в цену своего конкурсного предложения, что соответственно приведет к искусственному завышению конкурсных цен. Здесь можно предположить, что в пересчете на сумму потраченных бюджетом средств, и в первом случае (оплата за счет победителя), и во втором случае (оплата за счет бюджета), сумма израсходованных бюджетом средств будет примерно одинаковой. Это предположение основывается на том, что организатор конкурса устанавливает сумму процента, исходя из своих затрат, которые в принципе не меняются. Если учесть, что заказчик очень строго подходит к вопросу оценки ценовых предложений и не допустит установление необоснованной цены, то искусственное завышение цены не представляется возможным. Все эти факты позволяют авторам сделать вывод о том, что в сегодняшних условиях описанная система оплаты услуг организатора конкурса - единственный способ помочь заказчику справиться с усложнившейся процедурой выбора контрагента.

Необходимость специализированного печатного издания по закупкам сомнений ни у кого не вызывает, причем около 90 % заказчиков и около 80 % поставщиков считают, что нужен региональный информационно-аналитический бюллетень (См. Рис. 35). Не смотря на то, что подобное федеральное издание выпускается еще с 1998 года, только 60 % заказчиков знают о нем, из них 30 % использует в своей деятельности (См. Рис. 34). Поставщики в этом отношении являются менее информированными, хотя данный журнал содержит много полезной для них информации, в том числе объявления о проведении конкурсов. Среди поставщиков только 24 % слышали о таком издании, а пользуются для подготовки к участию в конкурсе 16 %. Из этого можно сделать вывод, что рынок государственных закупок является пока закрытым, и не все его субъекты обладают достаточной информацией о проходящих на нем процессах. О закрытости рынка говорит еще тот факт, что только 30 % из опрошенных поставщиков участвуют в конкурсах в других регионах (См. Рис. 17). Не секрет, что в настоящее время привлечение участников порой ограничивается не только регионом, но и городом, и даже районом города.

Неинформированность поставщиков о проводимых конкурсах приводит к тому, что среднее количество участников конкурса колеблется от 3 до 5 организаций. В таких условиях заказчик вряд ли может осуществить оптимальный выбор и достичь максимальной эффективности.

Надо отметить, что с появлением в Ростовской области газеты "Торги и конкурсы", созданной в рамках гранта Московского научного фонда, постепенно удается разрешить обсуждаемые выше проблемы. Это подтверждает высокий спрос, которым пользуется данное издание.

Еще одним источником информации для поставщиков и заказчиков может служить региональная база данных, необходимость которой отмечает большинство анкетируемых (См. Рис. 36). Однако платить за предоставление информации из базы данных готовы очень немногие предприятия и почти никто из государственных учреждений. Если такое мнение чиновников можно объяснить тем, что бюджет не сможет профинансировать использование базы данных, то такое отношение предприятий исходит, скорее всего, из того, что привычка покупать информацию у российских предпринимателей еще не закрепилась.

Ранее уже отмечалась необходимость обучения поставщиков процедурам участия в конкурсе. В Ростовской области потребность в семинарах-тренингах очень высока (См. Рис. 25): более 70 % предприятий хотят посетить такие семинары. Все предложенные респондентам темы были выбраны в качестве необходимых, к ним относятся (в порядке популярности): изучение нормативно-законодательной базы по закупкам; процедуры проведения конкурса; условий участия в конкурсе; правил работы с конкурсной документацией; правил оформления конкурсной заявки, особенностей заключения и исполнения государственного контракта. В дополнение опрашиваемыми отмечалась необходимость получения дополнительных знаний по участию в закупке котировок и даже закупке у единственного источника.

Опыт проведения семинаров-тренингов в рамках гранта Московского научного фонда показывает, что поставщики очень плохо знакомы с вышеперечисленными вопросами и со своими правами в процессе участия в закупках. Это позволяет заказчику умело манипулировать претендентами и совершать безнаказанно незаконные действия в процессе закупки (Подробнее См. Приложение 1,Таблица 1). По большому счету, многим заказчикам даже невыгодно, чтобы поставщики стали более образованными в этой сфере. Несмотря на это, уже стали появляться поставщики, хорошо знающие свои права и свободно владеющие нормативно-законодательной базой. Они четко следят за тем, чтобы заказчик (и организатор конкурса) выполнял при проведении закупок все необходимые правила.

Думается, что многим заказчикам приходилось сталкиваться с ситуацией, когда для создания так называемого "кворума", поставщики привлекают своих партнеров по бизнесу и сами заполняют им конкурсные заявки. Для того, чтобы конкурс состоялся законодательство требует, чтобы количество претендентов было не менее двух. На практике поставщики, очень заинтересованные в получении государственного контракта, могут заполнить и больше конкурсных заявок. По результатам анкет, ни один из отвечавших поставщиков не выбрал в качестве причины своего участия в конкурсе "для кворума" (См. Рис. 18). Самым популярным был ответ: "Это выгодно", многие также считают, что это еще и престижно. Более половины опрошенных поставщиков будут и дальше участвовать в конкурсах (См. Рис. 21). Радует тот факт, что государство постепенно восстанавливает свое реноме, и получение государственного контракта становится вновь выгодным и престижным делом.

Как нами уже указывалось ранее (Подробнее см. стр. 28, 34) большое значение на развитие рынка госзакупок оказывает осуществление строгого и своевременного контроля по проведению закупок. Огромную роль в этом играет наличие в контролирующих организациях квалифицированных специалистов. На основе проведенного исследования в ответственных за проверку учреждениях практически отсутствуют сотрудники, прошедшие специальную подготовку по госзакупкам. Отсюда - вместо действенного эффективного контроля выдвигаются необоснованные обвинения в адрес членов конкурсных комиссий, например, за несоблюдение законодательных документов, которые вообще не распространяются на данное учреждение. Нами уже высказывались соображения (Подробнее см. стр.39) по поводу создания методических рекомендаций для специалистов контролирующих структур и их принудительного обучения. Главное препятствие в этом, что сами сотрудники данных учреждений не испытывают потребности в обучении, ссылаясь на то, что они и так все знают. Позиция руководителей организаций солидарна с поведением их сотрудников. Еще одна проблема состоит в том, что не все сотрудники указанных учреждений отличаются беспристрастностью при проведении проверок. Только 38 % заказчиков считают, что проверки осуществляются беспристрастно, тогда, как 31 % респондентов убежден, что это происходит не всегда или вообще не происходит (См. Рис. 13). В условиях увеличившегося количества проверок, когда процесс закупок проверяют сразу несколько учреждений, допущение неквалифицированного и небеспристрастного контроля, положение не только не улучшается, но еще более усугубляется.

Отдельно стоит вопрос о роли нормативно-законодательной базы в развитии конкурсной системы государственных закупок. Такое коренное преобразование в системе распределения бюджетных средств немыслимо без четких, установленных законом правил. Надо отметить, что в этой сфере тоже существует множество "белых пятен". Эти вопросы широко обсуждались на страницах всех специализированных изданий по закупкам, им были посвящены круглые столы, проходившие в Минэкономразвития РФ. Отметим только, что в России до сих пор не существует единого законодательства по государственным закупкам, что приводит к путанице и появлению различных трактовок и толкований одних и тех же законодательных актов. Некоторые заказчики не понимают, в каких случаях, какой законодательный акт им использовать.

С муниципалитетами дело обстоит еще хуже. С одной стороны, федеральное законодательство на них не распространяется, носит только рекомендательный характер. С другой стороны, попытки выхода за его рамки вызывает недовольство вышестоящих инстанций, относящихся к органам власти Субъектов Федерации. Попытки муниципального образования г. Ростова-на-Дону сделать законодательный акт, четко и подробно описывающий все способы и процедуры закупок, наткнулось на сопротивление администрации области в связи с тем, что он противоречит федеральному законодательству, хотя объективно, созданное городское законодательство во многом лучше федерального. В вопросе о применимости нормативно-законодательной базы по закупкам подавляющее большинство заказчиков сходятся во мнении, что она не отвечает необходимым требованиям и ее нужно срочно корректировать (См. Рис.12). В противном случае, не обеспечиваются необходимые условия для эффективного внедрения конкурсной системы закупок, и мы еще не скоро выйдем из замкнутого круга коррупционных и других проблем.

Еще к одному существенному недостатку нормативно-законодательной базы следует отнести отсутствие способа так называемых "мелких" закупок. Поразительно, но некоторые руководители, когда необходимо произвести срочную закупку какой-то продукции (в особенности лекарственных средств), стараются производить мелкие закупки за свои деньги. Это говорит о том, что процедуры "закупок в незначительных объемах" настолько усложнены, что легче потратить свои собственные средства, чем тратить огромное количество бумаги и времени на закупку такой продукции. Авторами исследования в разработанном в рамках гранта Московского научного фонда законопроекте, регулирующем закупки за счет областного бюджета, был предложен самостоятельный способ закупки продукции "в незначительных объемах".

Участниками нашего опроса были высказаны следующие предложения по изменениям действующего законодательства:

·      отменить обеспечение заявок и контрактов (так считают поставщики); причины такой точки зрения уже описывались нами ранее;

·      установить минимум, ниже которого можно производить закупки без проведения процедур за наличный расчет (самая распространенная рекомендация);

·      привести законодательные акты к единообразию (тоже весьма популярное пожелание);

·      принять закон о муниципальном заказе;

·      избавиться от нечетких формулировок норм;

·      увеличить предел 2500 МРОТ для проведения конкурса;

·      более четко прописать ответственность субъектов госзакупок;

·      установить возможность законодательного влияния на заказчика-должника (естественно, мнение поставщиков);

·      установить законодательный контроль над проведением конкурсов;

Указывались также такие пространные ответы, как "многое" или "ничего". Нельзя не согласиться с еще одним мнением: "надо выполнять то, что есть", соблюдать пусть несовершенный закон лучше, чем нарушать его. Все же, работы здесь много и необходимость изменения уже давно назрела.

Посмотрим теперь, как это влияет на выбор заказчиком способа закупок. Нашим и международным законодательством задекларировано, что открытый конкурс является для заказчика "наиболее приемлемым способом закупок". Ведь именно он обеспечивает максимальную открытость, конкуренцию и эффективность. По результатам опроса, открытый конкурс составляет 21 % в общем объеме закупок (См. Рис. 14). Заказчики часто пытаются избегать проведения конкурсов, искусственно разбивая весь объем закупок на мелкие части, либо при любой возможности получить согласование на закупку у единственного источника, нарушая при этом правила согласования (письма посылаются уже после того, как закупка совершена). Вследствие этого, лидирующие позиции занимают простые способы закупок (запрос котировок и закупка у единственного источника). Двухэтапный конкурс не применяется ни в одном из опрошенных учреждений. Это можно объяснить тем, что для многих заказчиков эта процедура слишком запутанна и еще больше увеличивает сроки рассмотрения конкурсных предложений.

Рассмотрим, наконец, взаимоотношения, складывающиеся между основными субъектами рынка государственных закупок - заказчиками и поставщиками, в процессе исполнения контракта. Как свидетельствует проведенное исследование, и поставщики, и заказчики стараются решить все проблемы, связанные с выполнением государственного контракта мирным путем, т.е. проведением переговоров (См. Рис. 51). Срыв поставок, поставка некачественной продукции, несвоевременное исполнение работ, задержка оплаты контракта, необоснованное повышение цен, все эти прямые нарушения условий контракта решаются на практике в процессе переговоров.

Из этого можно сделать вывод, что и заказчики, и поставщики "дорожат" друг другом как ценными партнерами, потому что зачастую работают вместе уже не один год. Если бы заказчик не боялся потерять своего постоянного партнера, и на конкурентной основе выбрал бы себе нового, это бы не заставило его терпеть систематические нарушения контракта, и на следующий год опять выбирать того же поставщика по "политическим мотивам". То же можно сказать и о поставщике: он готов терпеть несвоевременную оплату по контракту лишь бы остаться и впредь поставщиком данного учреждения. Часто можно услышать от поставщиков жалобы на невыгодность работы с бюджетом, большой объем документов и другие, уже затрагиваемые нами проблемы, но из года в год эти поставщики идут на конкурс, да и приводят еще с собой своих партнеров. Таким образом, и поставщики, и заказчики заинтересованы в сохранении "статус-кво", и переломить эту ситуацию, по мнению авторов, можно лишь, воплотив в жизнь предлагаемые нами рекомендации (стр. 39-41).

Подведем итоги нашего исследования. В целом у всех участников опроса сложилось положительное отношение к конкурсной системе государственных закупок, существующей в цивилизованном виде. Несмотря на то, что опрашиваемые никогда не встречались на практике с таким идеальным воплощением, высокий процент доверия к рыночным методам расходования бюджетных средств говорит о том, что субъекты рынка готовы к его нормальному восприятию.

Противоречивые и во многом негативные мнения, высказываемые о практическом воплощении конкурсного механизма, указывают на ряд проблем, существующих в государственном секторе, главными из которых являются: несвоевременное финансирование статей бюджета и нехватка подготовленных, оплачиваемых (!) и освобожденных от других обязанностей сотрудников.

Налицо информационная закрытость рынка государственных закупок, связанная с тем, что рынок находится в стадии формирования. В то же время, острая необходимость в источниках информации по госзакупкам, дает толчок для их возникновения. Появление таких необходимых элементов, как специализированное печатное издание, база данных и интернет-страница по госзакупкам обеспечит рынок необходимыми информационными потоками.

Распространение информации о происходящих на рынке процессах окажет помощь в дальнейшем развитии института посреднических организаций, спрос на которые уже появился. Условия, в которых заказчики вынуждены заниматься проведением конкурсов, создают предпосылки для развития спектра консультационных услуг.

Эффективному развитию конкурсной системы мешает противоречивость нормативно-законодательной базы, что тоже, при желании ответственных лиц, устранимо. Принятие, наконец, единого грамотного законодательства по закупкам, сняло бы многие вопросы само собой.

Даже такое закоренелое явление российского общества как коррупция можно было бы свести к минимуму. При условии установления регулярного контроля на всех стадиях процесса закупок, обучения сотрудников контролирующих структур, создания института независимой экспертизы конкурсов, повышения квалификации поставщиков и достижения максимальной прозрачности процедур закупок, возможность для незаконных действий субъектов рынка госзакупок резко сократится.